Desarrollo Sobre la Mesa Debatiendo abiertamente temas críticos sobre el desarrollo de Bolivia
Cuando se piensa comparar Bolivia con China, la divergencia que se viene primero a la mente es la cantidad de bolivianos versus la cantidad de chinos. En efecto, la población del país representa cerca al 0.7% de la China. Sin embargo, el crecimiento económico de las últimas décadas se expone como una segunda diferencia significativa: durante 1978-2004, el incremento del Producto Interno Bruto (PIB) per cápita año de Bolivia fue de aproximadamente -0.15% en contraste con China que registró una tasa de 8.3%; en 1978 el ingreso per cápita del país representaba 4.7 veces el de China y ya en 2004 este nivel cayó a cerca de 0.6.
Existen varios factores políticos, sociales y culturales que pueden explicar la fuerte expansión de la producción China; los que marcan diferencias con la realidad boliviana. Sin embargo, sin desmerecer la importancia de tales elementos, deseo reflexionar sobre dos temas de orden económico que parecen explicar en buena medida el contrastante crecimiento entre las dos naciones: INVERSIÓN e INDUSTRIALIZACIÓN.
En Bolivia, la lectura inicial de las estrategias de desarrollo expone a la inversión e industrialización como factores importantes: Hasta 1985 se tuvo la Estrategia de Sustitución de Importaciones con el objetivo de expandir la producción doméstica y atraer inversión extranjera directa (IED); posteriormente se promovieron las llamadas «políticas neoliberales» que buscaron dinamizar la producción industrial en función a señales de mercado, atracción de IED y creación de zonas francas. Sin embargo, al analizar la implementación de tales estrategias se observa que en los hechos fueron las omisiones de políticas, medidas y acciones efectivas hacia la inversión e industrialización las mayores falencias e insuficiencias de estos modelos de desarrollo.
La Estrategia de Sustitución de Importaciones no fue acompañada con una política industrial integral y consistente, lo que limitó la creación de las bases necesarias para la transformación productiva – principalmente financieras y tecnológicas – y los intentos estatales aislados por desarrollar actividades industriales resultaron infructuosos en su mayoría. Un ejemplo concreto fue el desempeño de la industria minera pesada que se quedó en la fase de fundiciones.
Las «políticas neoliberales» tampoco contemplaron una estrategia de desarrollo industrial y, por el contrario, las persistentes debilidades institucionales desfavorecieron la industrialización del país. Los fuertes problemas de la Aduana Nacional son un ejemplo, provocando sistemáticamente altos volúmenes de contrabando y, aún más importante, de evasión de pagos de impuestos al consumo (valor agregado y consumo específico) haciendo que, en los hechos, el Estado Boliviano subsidie a los bienes extranjeros. La atracción de IED, por otro lado, tuvo un relativo éxito; sin embargo, no se colmaron las expectativas esperadas. Por un lado, estuvo concentrada en sectores intensivos en capital – hidrocarburos, transporte, telecomunicaciones y servicios básicos – con escasos requerimientos de mano de obra e insumos intermedios nacionales. Por otro lado, la falta de una estrategia industrial como prioridad nacional llevó al desconocimiento de las necesidades y limitaciones de la atracción de la IED al sector.
¿Cuáles fueron las estrategias de crecimiento en China? (1)
Hasta 1978 China tenía un sector industrial bajo el poder del Estado y cerrado a la competencia externa; que había sido financiado por los trabajadores rurales (el 71% de la población ocupada de entonces), no obstante, con resultados poco satisfactorios. China entonces inició el cambio del modelo económico donde la inversión e industrialización del país jugaron un papel primordial; las reformas fueron implementadas de manera gradual a medida que se obtenían resultados satisfactorios en términos de desarrollo económico.
La apertura de China a la IED comenzó con el compromiso explícito del Estado de no nacionalizar o expropiar los bienes de inversores extranjeros sin justa causa y compensación, postulado que fue elevado a nivel constitucional en 1982. Las políticas de promoción a la IED fueron paulatinamente más favorables a los inversores y se perfeccionaron en el tiempo en detalle, compromiso nacional y transparencia. La IED estuvo inicialmente limitada a algunos sectores en resguardo de impactos económicos negativos no deseados; sin embargo, algunas ramas se abrieron posteriormente (como distribución, transporte y finanzas). Otras ramas, como las orientadas a exportación y tecnología avanzada fueron, por el contrario, altamente incentivadas – con reducciones impositivas, facilitación en el acceso a créditos, etc. La IED fue también favorecida con la creación de zonas económicas especiales para promover la apertura al comercio extranjero aunque, al mismo tiempo, se preservaron los sistemas cerrados de la economía China (hasta que el Estado estuviera seguro de cómo reorganizarlos).
Las ventajas de China para atraer IED recaían en su mano de obra barata – que dio origen al predominio de pequeños y medianos inversores en diversas industrias como electrónicos, productos de plástico y textiles – y su aprovechamiento fue asegurado por el Estado mediante el establecimiento de diversos costos para incentivar efectivamente la producción dentro del país (como los contratos de producción fuera de fronteras).
Adicionalmente se privatizaron las pequeñas empresas estatales y modernizaron las grandes empresas – con especial atención a las industrias pesadas y de sustitución de importaciones. Las principales medidas fueron: i) mejoras tecnológicas; ii) acceso a crédito y colocaciones de divisas; ii) reestructuración, corporativización y expansión – buscando aprovechar economías de escala e integración vertical de la producción.
En su conjunto, las reformas significaron la estructuración de instituciones de mercado, la paulatina integración a la economía mundial con un fuerte resguardo y apoyo a la industria nacional y el rol pro-activo y efectivo del Estado mediante la provisión de los diversos bienes públicos –normas, seguridad, servicios, etc.- que generaron las bases adecuadas para el crecimiento económico.
¿Cuáles son las principales diferencias entre Bolivia y China?
La primera diferencia clave fue la IED. La literatura económica muestra que un elemento de relevancia para la atracción de IED es la Location, que significa que las multinacionales evalúan los beneficios versus los costos de producir en un determinado lugar, teniendo la alternativa de exportar al país en vez de producir en este. Los beneficios pueden contemplar, por ejemplo, ventajas comparativas en el uso de los factores de producción y ganancias en economías de escala por el tamaño del mercado o posibilidades de exportación; y los costos pueden estar asociados a costos de transacción, aranceles, preferencias para la producción interna, etc.
Bajo este marco, se observa que la «Location» fue bien trabajada en China por: i) las fuertes restricciones sobre las importaciones que tuvieron principalmente hasta finales de los años noventa (mientras era oportuno) acompañadas de los altos costos de transacción; ii) los incentivos específicos a ciertas multinacionales; y, iii) la promoción del uso de mano de obra doméstica mediante la creación de zonas económicas especiales. En el caso de Bolivia la «Location» fue exitosa en la venta de las empresas estatales (con excepción de las de transporte), ya que las principales producían bienes no-transables y los hidrocarburos representaron una atractiva ventaja comparativa. En las industrias de manufacturas, por el contrario, la opción de exportar al país ha sido generalmente la más ventajosa, por economías de escala, el fuerte contrabando y los bajos aranceles y costos de transacción, entre otros. ¿Cuáles serían los beneficios de invertir entonces en Bolivia en el sector industrial?; es aquí donde las buenas intenciones no fueron suficientes para promover la IED ya que los determinantes y mecanismos no fueron evaluados y menos considerados.
La segunda diferencia importante se relaciona con el desarrollo industrial. La industrialización de la economía China se constituyó en un desafío de prioridad nacional y los medios quedaron en segundo plano. El país comunista vio oportuno abrir y apoyar el capital externo siguiendo la lógica de los «medios neoliberales», mas, al mismo tiempo, fortaleció de manera efectiva a sus empresas estatales más importantes. En Bolivia, por el contrario, primaron más los medios que los fines, adoptados de las tendencias mundiales y poco adaptados a la realidad económica nacional.
¿Cuáles son las tendencias de crecimiento actuales?
La coyuntura actual externa – mayores demandas y precios de los minerales y gas – que están favoreciendo la producción boliviana probablemente durará por algún tiempo. Sin embargo, aunque las intenciones del nuevo gobierno – establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo – son transformar, integrar y diversificar la matriz productiva, buscando la industrialización principalmente de los recursos naturales y aumentando el valor agregado a sus exportaciones, así como fomentar la IED (aunque con menos liberalismo y mayores controles); tampoco se cuenta con una estrategia industrial y de promoción de inversiones consistente, coherente y acorde a las limitaciones y restricciones nacionales – objetivos, políticas, programas, acciones y perspectivas de resultados claramente definidas. Quedan pendientes interrogantes importantes: ¿Cómo podremos efectivamente industrializar al país?, ¿Cómo fomentaremos efectivamente la IED al sector industrial?, ¿Y la inversión doméstica?, ¿Cómo podremos aventajarnos de una mayor participación del Estado en este contexto?.
China, por otro lado, en su lógica evolucionista, experimental e incremental de reformas, tiene la visión de convertirse en 20 años más en la primera potencia mundial, y los modelos económicos, políticas y acciones estarán supeditados a este fin supremo; probablemente con mucho éxito.
(*) Associated Researcher, Institute for Advanced Development Studies, La Paz, Bolivia. The author happily receives comments at the following e-mail: bmuriel@mpd.ucb.edu.bo.
(1) Esta sección se basa en los documentos de Sachs, D. J. y Wing T. Woo. «Understanding China’s Economic Performance». National Bureau Economic Research Working Paper 5935. 1997. pp. 60 y Saheng Luang (2001) Luang, S. «FDI in China». Harvard Business School. 2001. pp. 19.
