Desarrollo Sobre la Mesa Debatiendo abiertamente temas críticos sobre el desarrollo de Bolivia
Sin duda, una de las posiciones de mayor responsabilidad que me tocó ocupar en mi vida profesional fue la de Ministro de Hacienda en los años 2004 y 2005. Fue todo un reto desempeñar ese cargo, ya que la economía se encontraba en una situación complicada, caracterizada por un bajo crecimiento, crisis financiera y elevado déficit fiscal.
El déficit fiscal había aumentado a 8.8% del PIB en 2002 y a 7.9% del PIB en 2003. Aunque el déficit había comenzado a reducirse, debido al mejoramiento de las condiciones externas a partir de 2003, durante el periodo 2004-2005 se concretaron tres políticas que contribuyeron no solo a recuperar el equilibrio y garantizar la sostenibilidad fiscal, sino que le permitieron a la economía disfrutar de uno de los periodos más largos de bonanza y abundancia de recursos fiscales, que le generaron al país superávits fiscales, a pesar del sustancial incremento del gasto público que se evidenció durante el periodo 2006-2017.
Las medidas referidas fueron: a) la creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), b) la reducción del stock de deuda con organismos multilaterales, c) el aumento en el precio interno de los derivados del petróleo. Por supuesto no es mi intención el atribuirme la autoría exclusiva de estas políticas, ya que ellas, fueron el resultado de procesos que en algunos casos abarcaron varias gestiones de gobierno, como es el caso del IDH, y que involucraron a una infinidad de actores políticos y técnicos. Sin embargo, quiero destacar que es en este periodo cuando estas políticas efectivamente se materializaron.
A continuación, hago un recuento y evaluación de los impactos de las políticas aplicadas:
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)
El IDH fue creado con la promulgación de la nueva Ley de Hidrocarburos (Ley 3058), el 17 de mayo de 2005. La creación del IDH (Capítulo II, Sección II de dicha Ley), obedece a la ejecución y cumplimiento de lo dispuesto por los resultados del Referéndum del Gas de julio de 2004, que en la pregunta 5 establecía que el cobro de impuestos y/o regalías a las empresas petroleras llegue al 50 por ciento del valor de la producción del gas natural. El 27 de junio de 2005 el gobierno aprobó el Decreto Supremo Nº 28223, que reglamentaba la distribución de los recursos del IDH entre las diferentes instancias beneficiarias del IDH, de acuerdo a lo establecido por la Ley, por lo que los recursos del IDH comenzaron a ingresar a las arcas fiscales a partir del segundo semestre de 2005. Gracias a estas medidas, y al aumento en los precios internacionales de la energía, entre 2006 y 2017, los ingresos totales por concepto de IDH alcanzaron a US$ 15 mil millones, equivalente a un 5.1 % del PIB por año, y ha sido una de las principales fuentes de recursos con los que ha contado el SPNF durante este periodo.
Alivio de la deuda multilateral
La Iniciativa de Alivio de Deuda Multilateral (MDRI, en inglés), contribuyó también significativamente a mejorar las finanzas públicas. El principal mecanismo para reducir la carga de la deuda fue la condonación del stock de la deuda, que en algunos casos se sobrepuso al mecanismo tradicional de reprogramación para los préstamos bilaterales y solaparía al mecanismo de reducción del servicio de la deuda de acreedores como el BID y BM. La MDRI representó una reducción del stock de deuda de US$ 3 mil millones entre 2004 y 2007, de los cuales US$ 266 millones fue deuda con el FMI, US$ 1.212 millones con el BID y US$ 1.537 millones con el Banco Mundial. Como resultado, el pago anual de intereses por concepto de deuda multilateral se redujo de US$ 100 millones en 2006 a US$ 40 millones en 2010, y el flujo anual de amortizaciones pagadas por concepto de deuda multilateral, se redujo de US$ 209 millones en 2005 a US$ 125 millones en 2009, representando un alivio de casi US$ 150 millones anuales en el servicio de deuda multilateral.
En julio de 2005, siendo Ministro de Hacienda de Bolivia, me entrevisté en Londres con Jack Straw, entonces Ministro de Relaciones Exteriores del Reino Unido, para expresarle, a nombre del gobierno y pueblo de Bolivia, el reconocimiento por el apoyo brindado por el Reino Unido a la concreción de la MDRI, y a que Bolivia fuera parte de ese beneficio.
Reajuste a los precios internos de los derivados del petróleo
Finalmente, el reajuste a los precios internos de los combustibles de diciembre de 2004, el último reajuste efectivo que se hizo al precio de los carburantes en el país, incrementó el precio de los combustibles, con variaciones entre 10% y 23% a partir del 31 de diciembre de 2004. El precio de la gasolina se elevó en 10% y el del diesel en 23%, se aumentó en 20% el jet fuel para las líneas aéreas internacionales, buscando equilibrar sus precios con los de otros países de la región, y se redujo en 10% el jet fuel nacional. El Gobierno decidió mantener la subvención al Gas Licuado de Petróleo (GLP). Este reajuste de precios representó un incremento en las recaudaciones y/o reducción de subsidios que en promedio anual alcanzaron a US$ 125 millones para el periodo 2006-2017, equivalentes a un total de US$ 1.560 millones para todo este periodo.
En resumen, la bonanza fiscal que ha disfrutado el país, y el gobierno de turno, durante el periodo 2006-2017, no ha sido solamente el resultado de la bonanza de precios externos de materias primas, sino también de políticas aplicadas que contribuyeron a que se materialicen mayores ingresos o menores egresos fiscales. Estas políticas fueron el resultado de procesos que en algunos casos abarcaron varias gestiones de gobierno, como es el caso de los ingresos por IDH y la reducción de la deuda multilateral. Otras políticas fueron adoptadas en la coyuntura, como el reajuste en los precios de los carburantes.
En la actualidad el déficit fiscal ha vuelto nuevamente a escalar a un nivel promedio superior a 7% del PIB para el periodo 2015-2018. Estos déficits están generando elevadas pérdidas de reservas internacionales y aumentos significativos del endeudamiento externo e interno. Claramente esta situación no es sostenible, y será necesario un ajuste fiscal, si es que los ingresos no se recuperan a los niveles existentes durante la bonanza. Sin embargo, en la actualidad la coyuntura es muy diferente a la existente en 2005. En primer lugar, no se avizora que los precios de la energía aumenten a los niveles de la bonanza. Por otra parte, el país ya no tiene el nivel de reservas de gas natural existentes en 2005, y se deberá negociar nuevas condiciones de exportación de gas natural con Brasil a partir de 2020. Por otra parte, nuestros principales compradores de gas natural se han vuelto autosuficientes en el consumo de este energético, y es probable que demanden menos cantidades de gas boliviano en el futuro y a menores precios. Finalmente, la deuda externa ha vuelto a aumentar, pasando de US$ 2.208 millones en 2007 a US$ 9.713 millones en septiembre de 2018, por lo que el servicio de la misma representa cada vez más una mayor carga para el fisco.
Por lo tanto, el ajuste fiscal tendrá que pasar por una racionalización del elevado gasto del SPNF que se generó durante la bonanza, el cual no está contribuyendo en forma efectiva a un crecimiento sostenido de la economía nacional. Esto requerirá un análisis detallado de los factores que están causando el déficit, y será el tema de un próximo análisis.
*Investigador Senior de INESAD, lcjemio@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.
