Deuda Pública en Bolivia ¿Cómo entenderla a partir de la teoría y los datos?

Por: Beatriz Muriel H., Ph.D *

En los últimos meses se han publicado una serie de noticias sobre la deuda pública, principalmente la externa, donde en algunos casos se expresan niveles preocupantes y en otros más bien de buen desempeño. Con todo, desde la teoría económica, es importante que la mirada sea más precisa; sobre todo si se desea evaluar su sostenibilidad en el tiempo.

El Gráfico 1 describe dos indicadores usuales asociados a la deuda externa. El primero es su evolución medida en millones de $us (barras plomas): entre 1990 y 2005, la tasa de crecimiento promedio anual llegó a 1,4%, y entre 2007 y 2018 al 14,5% ¡10 veces más por año! Con todo, cabe notar que hasta 2007, el país se benefició de políticas de alivio de la deuda, lo que explica en parte la baja tasa durante 1990-2005 y sobre todo la fuerte caída entre 2005 y 2007.

Gráfico 1: Deuda e ingresos del Sector Público no Financiero (SPNF), 1990-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de UDAPE y Banco Central de Bolivia.

 

La deuda, medida en valores nominales, es un indicador que permite conocer la evolución de la variable; sin embargo, dice poco sobre su capacidad de repago o sostenibilidad. Para entender el punto imagine que una persona, Juana, está buscando un crédito de $us 40.000 para comprar un departamento: Si Juana es soltera, sin hijos, y tiene un empleo permanente con un salario de $us 4.000 mes, es muy posible que obtenga un crédito ya que es altamente probable que lo pague en el futuro; sin embargo, si es viuda con cinco hijos y tiene un empleo temporal con un ingreso de $us 300 será difícil que lo obtenga.

En este sentido, la deuda externa sobre el PIB (Producto Interno Bruto) es utilizada como una medida aproximada de la capacidad de repago de los países; ya que es igual al ingreso nacional. El Gráfico 1 muestra que entre 1990 y 2005 esta razón decrece a una tasa de 3,1% (línea verde), cae significativamente entre 2005 y 2007; y durante 2007-2018 incrementa a una tasa del 3,3%, pero menor que la evolución de la deuda en valores nominales. En el año 2018 esta se sitúa en 24% lo que sería “saludable” de acuerdo con las recomendaciones de algunos organismos internacionales (que sitúan en topes entre 40% y 50%) y, por lo tanto, a priori parecería que no hay mucho de qué preocuparse.

Con todo, la razón deuda externa/PIB es un indicador bastante imperfecto para medir la capacidad de repago de esta y aún más su sostenibilidad en el tiempo. Al respecto, la teoría económica cuenta ya con muchos avances en el debate, de los cuales cabe mencionar tres aspectos fundamentales para el caso de Bolivia.

El primero es que la deuda externa no cuenta toda la historia del endeudamiento público en el país; dado que desde aproximadamente 1997 la deuda interna ha ido adquiriendo importancia, comenzando con los créditos de las AFPs (Administradoras de Fondos de Pensiones) para cubrir los déficits del sistema de reparto, pasando por la emisión de bonos públicos por los gobiernos central y sub-nacionales y acabando con los préstamos a las empresas estatales. Lastimosamente solamente se conoce la deuda contraída por el Tesoro General de la Nación, que llegó a cerca del 12% del PIB en 2017 (de acuerdo a datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas); por lo que la interrogante persiste ¿cuánto es la deuda interna del Sector Público no Financiero (SPNF)?. De hecho, solo respondiendo a esta interrogante se puede tener un panorama completo de la deuda pública.

El segundo es que el PIB, sobre todo en el caso de Bolivia, no está siendo un buen indicador de la capacidad de repago. Para entender esto, recuerde a Juana que quería un crédito, lo importante para que los bancos determinen dárselo eran sus ingresos presentes y futuros. Así, la medida relevante debería ser los ingresos del SPNF. El Gráfico 1 (línea anaranjada) muestra que desde el 2014 esta variable cae como porcentaje del PIB (de 51% en ese año al 40% en 2017); lo que muestra justamente que el aumento del PIB no está reflejando la menor capacidad de repago del SPNF.

Sin embargo, para evaluar sostenibilidad, lo más importante son los ingresos futuros del SPNF; ya que si volvieran a crecer de manera importante la necesidad de endeudamiento se reduciría. Nuevamente, imagínese el caso extremo de que Juana tenga un lamentable accidente y deje de trabajar durante el resto de su vida con una renta mínima de $us 250 mensual. En este nuevo escenario será difícil que el banco le preste pues sus ingresos futuros son bajos. Sin embargo, si Juana se recupera y en un par de meses vuelve a trabajar y ganar $us 4.000 entonces volverá a ser sujeto de crédito.

La pregunta fundamental es entonces ¿a cuánto ascenderán los ingresos futuros del SPNF en los siguientes (al menos cinco) años? Ciertamente esto no es fácil de responder sobre todo porque, tomando en cuenta que estos se componen en buena parte de los impuestos derivados del gas, cabe conocer los precios futuros del gas, las ventas futuras del gas (donde es importante tomar en cuenta también la “deuda externa implícita” que se tiene con Brasil por haber recibido dinero sin una contraparte en volumen por el contrato take-or-pay) y, en general, la producción futura del gas.

El tercer aspecto es que el mayor endeudamiento público está justamente generando un mayor incremento del PIB, lo que se constituye en un motivo más para que el indicador deuda/PIB no sea el adecuado. Esto porque el crédito ha llevado a que los gastos del gobierno sigan aumentando, lo que ha generado mayor demanda interna y mayor renta nacional. Dicho de otra manera, si no se hubiera obtenido créditos adicionales, el PIB no hubiera crecido a tasas mayores al 4%. Esta política no es equivocada si, justamente, los ingresos del SPNF volverán a sus elevados niveles de años anteriores al 2015; pero si este no es el caso, lo que se está haciendo es retrasar, y agravar, el problema de la caída de estos ingresos sobre la economía.

Por último, resta preguntarse que si, como en el ejemplo, el banco prestara a Juana los $us 40.000 seguramente sería porque evaluó sus ingresos futuros avalando su capacidad de repago; razón por la cual los bolivianos deberíamos dormir tranquilos ya que seguramente los acreedores del SPNF estarían haciendo lo mismo. Lastimosamente este no es el caso por diversos motivos. Entre ellos, los acreedores externos no son en la mayoría de los casos bancos privados (que buscan utilidades y no pueden hacer malos negocios), sino que manejan recursos que provienen de otros estados y, por lo tanto, tienen otros objetivos al otorgar créditos, como promover el desarrollo social o tener mayores lazos sociopolíticos, entre otros. Además, los acreedores internos tampoco son bancos en la mayoría; por ejemplo, los ciudadanos bolivianos tenemos obligatoriamente por ley, desde el año 1997, que prestar al gobierno para amortiguar el déficit del sistema de reparto.

En conclusión, mientras no se tenga una buena aproximación, con bases técnicas, de cuáles serán los ingresos futuros del SPNF, queda difícil determinar si el actual nivel de deuda es saludable o no y, en todo caso, será ciertamente mejor una prudencia fiscal.

*Directora ejecutiva e investigadora Senior de INESAD, bmuriel@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

 

también puedes ver

¿Cómo está Bolivia en materia de desarrollo tecnológico?

Por: Beatriz Muriel H., Ph.D Las mejoras tecnológicas se han constituido en uno de los …