Sin duda, una de las posiciones de mayor responsabilidad que me tocó ocupar en mi vida profesional fue la de Ministro de Hacienda en los años 2004 y 2005. Fue todo un reto desempeñar ese cargo, ya que la economía se encontraba en una situación complicada, caracterizada por un bajo crecimiento, crisis financiera y elevado déficit fiscal.

El déficit fiscal había aumentado a 8.8% del PIB en 2002 y a 7.9% del PIB en 2003. Aunque el déficit había comenzado a reducirse, debido al mejoramiento de las condiciones externas a partir de 2003, durante el periodo 2004-2005 se concretaron tres políticas que contribuyeron no solo a recuperar el equilibrio y garantizar la sostenibilidad fiscal, sino que le permitieron a la economía disfrutar de uno de los periodos más largos de bonanza y abundancia de recursos fiscales, que le generaron al país superávits fiscales, a pesar del sustancial incremento del gasto público que se evidenció durante el periodo 2006-2017.

Las medidas referidas fueron: a) la creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), b) la reducción del stock de deuda con organismos multilaterales, c) el aumento en el precio interno de los derivados del petróleo. Por supuesto no es mi intención el atribuirme la autoría exclusiva de estas políticas, ya que ellas, fueron el resultado de procesos que en algunos casos abarcaron varias gestiones de gobierno, como es el caso del IDH, y que involucraron a una infinidad de actores políticos y técnicos. Sin embargo, quiero destacar que es en este periodo cuando estas políticas efectivamente se materializaron.

A continuación, hago un recuento y evaluación de los impactos de las políticas aplicadas:

Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)

El IDH fue creado con la promulgación de la nueva Ley de Hidrocarburos (Ley 3058), el 17 de mayo de 2005. La creación del IDH (Capítulo II, Sección II de dicha Ley), obedece a la ejecución y cumplimiento de lo dispuesto por los resultados del Referéndum del Gas de julio de 2004, que en la pregunta 5 establecía que el cobro de impuestos y/o regalías a las empresas petroleras llegue al 50 por ciento del valor de la producción del gas natural. El 27 de junio de 2005 el gobierno aprobó el Decreto Supremo Nº 28223, que reglamentaba la distribución de los recursos del IDH entre las diferentes instancias beneficiarias del IDH, de acuerdo a lo establecido por la Ley, por lo que los recursos del IDH comenzaron a ingresar a las arcas fiscales a partir del segundo semestre de 2005. Gracias a estas medidas, y al aumento en los precios internacionales de la energía, entre 2006 y 2017, los ingresos totales por concepto de IDH alcanzaron a US$ 15 mil millones, equivalente a un 5.1 % del PIB por año, y ha sido una de las principales fuentes de recursos con los que ha contado el SPNF durante este periodo.

Alivio de la deuda multilateral

La Iniciativa de Alivio de Deuda Multilateral (MDRI, en inglés), contribuyó también significativamente a mejorar las finanzas públicas. El principal mecanismo para reducir la carga de la deuda fue la condonación del stock de la deuda, que en algunos casos se sobrepuso al mecanismo tradicional de reprogramación para los préstamos bilaterales y solaparía al mecanismo de reducción del servicio de la deuda de acreedores como el BID y BM. La MDRI representó una reducción del stock de deuda de US$ 3 mil millones entre 2004 y 2007, de los cuales US$ 266 millones fue deuda con el FMI, US$ 1.212 millones con el BID y US$ 1.537 millones con el Banco Mundial. Como resultado, el pago anual de intereses por concepto de deuda multilateral se redujo de US$ 100 millones en 2006 a US$ 40 millones en 2010, y el flujo anual de amortizaciones pagadas por concepto de deuda multilateral, se redujo de US$ 209 millones en 2005 a US$ 125 millones en 2009, representando un alivio de casi US$ 150 millones anuales en el servicio de deuda multilateral.

En julio de 2005, siendo Ministro de Hacienda de Bolivia, me entrevisté en Londres con Jack Straw, entonces Ministro de Relaciones Exteriores del Reino Unido, para expresarle, a nombre del gobierno y pueblo de Bolivia, el reconocimiento por el apoyo brindado por el Reino Unido a la concreción de la MDRI, y a que Bolivia fuera parte de ese beneficio.

Reajuste a los precios internos de los derivados del petróleo

Finalmente, el reajuste a los precios internos de los combustibles de diciembre de 2004, el último reajuste efectivo que se hizo al precio de los carburantes en el país, incrementó el precio de los combustibles, con variaciones entre 10% y 23% a partir del 31 de diciembre de 2004. El precio de la gasolina se elevó en 10% y el del diesel en 23%, se aumentó en 20% el jet fuel para las líneas aéreas internacionales, buscando equilibrar sus precios con los de otros países de la región, y se redujo en 10% el jet fuel nacional. El Gobierno decidió mantener la subvención al Gas Licuado de Petróleo (GLP).  Este reajuste de precios representó un incremento en las recaudaciones y/o reducción de subsidios que en promedio anual alcanzaron a US$ 125 millones para el periodo 2006-2017, equivalentes a un total de US$ 1.560 millones para todo este periodo.

En resumen, la bonanza fiscal que ha disfrutado el país, y el gobierno de turno, durante el periodo 2006-2017, no ha sido solamente el resultado de la bonanza de precios externos de materias primas, sino también de políticas aplicadas que contribuyeron a que se materialicen mayores ingresos o menores egresos fiscales. Estas políticas fueron el resultado de procesos que en algunos casos abarcaron varias gestiones de gobierno, como es el caso de los ingresos por IDH y la reducción de la deuda multilateral. Otras políticas fueron adoptadas en la coyuntura, como el reajuste en los precios de los carburantes.

En la actualidad el déficit fiscal ha vuelto nuevamente a escalar a un nivel promedio superior a 7% del PIB para el periodo 2015-2018. Estos déficits están generando elevadas pérdidas de reservas internacionales y aumentos significativos del endeudamiento externo e interno. Claramente esta situación no es sostenible, y será necesario un ajuste fiscal, si es que los ingresos no se recuperan a los niveles existentes durante la bonanza. Sin embargo, en la actualidad la coyuntura es muy diferente a la existente en 2005. En primer lugar, no se avizora que los precios de la energía aumenten a los niveles de la bonanza. Por otra parte, el país ya no tiene el nivel de reservas de gas natural existentes en 2005, y se deberá negociar nuevas condiciones de exportación de gas natural con Brasil a partir de 2020. Por otra parte, nuestros principales compradores de gas natural se han vuelto autosuficientes en el consumo de este energético, y es probable que demanden menos cantidades de gas boliviano en el futuro y a menores precios. Finalmente, la deuda externa ha vuelto a aumentar, pasando de US$ 2.208 millones en 2007 a US$ 9.713 millones en septiembre de 2018, por lo que el servicio de la misma representa cada vez más una mayor carga para el fisco.

Por lo tanto, el ajuste fiscal tendrá que pasar por una racionalización del elevado gasto del SPNF que se generó durante la bonanza, el cual no está contribuyendo en forma efectiva a un crecimiento sostenido de la economía nacional. Esto requerirá un análisis detallado de los factores que están causando el déficit, y será el tema de un próximo análisis.

*Investigador Senior de INESAD, lcjemio@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

Bolivia tiene una economía pequeña y abierta al comercio internacional, donde el sector exportador siempre ha tenido un impacto importante sobre el desempeño económico de la economía en su conjunto. En los últimos 12 años (2006-2017), debido al boom de precios de exportación de materias primas del cual disfrutó la economía boliviana, los ingresos totales de exportación alcanzaron a US$ 91.3 mil millones de los cuales, US$ 31.1 mil millones (34.1%) provinieron de la minería, US$ 42.5 mil millones de los hidrocarburos (46.6%) y US$ 17.6 mil millones de las exportaciones no tradicionales (19.3%). El boom de precios de exportación, mientras duró, le permitió a la economía alcanzar metas importantes, como revertir los déficits fiscal y externo, acumular reservas internacionales y dinamizar la economía. A partir de 2014 sin embargo, los precios de varios productos de exportación comenzaron a caer, evidenciando que el super-ciclo de precios de materias primas había llegado a su término. Los menores precios se tradujeron en menores ingresos externos y fiscales lo que trajo la reaparición de los déficits externo y fiscal, pérdida de reservas internacionales, aumento en la deuda externa y desaceleración de la economía.

Si bien entre 2016 y lo que va de 2018, los precios de algunos productos se han recuperado parcialmente, lo que ha ayudado a reducir los desbalances, esta recuperación no ha sido suficiente para revertir los efectos negativos de menores precios.

Sin embargo, existe otro factor que ha restringido la recuperación de los ingresos de exportación, que es baja capacidad de los sectores exportadores para aumentar los volúmenes exportables, debido a que los bajos niveles de inversión ejecutados en la última década, lo que se ha traducido en el agotamiento de las reservas de minerales e hidrocarburos, o en una menor capacidad de expansión de la producción del sector agroindustrial. Este factor puede ser una gran limitante a futuro de la capacidad de crecimiento de la economía boliviana.

Dada el peso que tiene el sector externo en la economía boliviana, es importante entender cuál es la capacidad futura de crecimiento de los principales sectores exportadores. Durante el periodo 2006-2017, ha existido una elevada concentración de las exportaciones en pocos sectores, ya que 3 productos, todos ellos del sector extractivo, explican más del 60% de los ingresos de exportación recibidos durante este periodo: gas natural (42.8%), zinc (10.9%) y plata (9.1%). A continuación, se analiza el comportamiento reciente de los volúmenes y precios de estos 3 productos de exportación, a partir de lo cual se realiza un esbozo sobre las perspectivas futuras.

Gas Natural

El gas natural es el principal producto de exportación del país, y ha contribuido con un 42,.8% de los ingresos de exportación durante el periodo 2006-2017, equivalente a US$ 39.1 mil millones. Los volúmenes exportados alcanzaron su nivel máximo en 2014, cuando el país exportó 17.6 mil millones de metros cúbicos, es decir 48.3 millones de metros cúbicos por día. A partir de 2015 los volúmenes exportados de gas muestran una constante caída, hasta llegar a 15.3 mil millones de m3 en 2017, igual a 41.9 millones de m3 diarios. Esta caída obedece a factores de oferta y de demanda. Por el lado de la demanda, el consumo interno de gas natural ha ido aumentando debido a la ampliación del uso de gas vehicular, gas domiciliario y gas industrial, lo cual ha reducido los volúmenes de gas disponibles para la exportación. Por el lado de la oferta, se han observado bajos niveles de inversión que reditúen una ampliación de reservas probadas. Recientemente el gobierno dio a conocer que las reservas al 31/12/2017 alcanzaban a 10.7 TCFs, lo que sería suficiente para abastecer la demanda interna y externa por 14.5 años. Sin embargo, otros analistas han estimado las reservas en alrededor de 4.5 TCFs, debido a la ausencia de nuevos descubrimientos de reservas, lo que reduciría grandemente el periodo de vida útil de las reservas de gas natural y el potencial exportador del país.

Por otra parte, el precio unitario de las exportaciones de gas natural cayó en 65.6% entre 2014 y 2016, pero se ha recuperado parcialmente en 2017 y 2018, lo que ha contribuido a recuperar en parte la pérdida de ingresos externos y fiscales. La caída en el precio de exportación de gas natural le significó al país una pérdida acumulada de ingresos de exportación de US$ 11 mil millones para el periodo 2015-2017, y una caída ingresos acumulada para el SPNF de más de US$ 8 mil millones para el mismo periodo, por concepto de ingresos por hidrocarburos.

Zinc y Plata

En el sector minero, el zinc y la plata constituyen los principales productos de exportación. Durante el periodo 2006-2017, las exportaciones totales de zinc alcanzaron a US$ 9.9 mil millones y las de plata US$ 8.3 mil millones.

En el caso del zinc y la plata, la situación es muy parecida a la del gas natural. La producción de estos dos minerales experimentó aumentos importantes en 2008 gracias a las significativas inversiones realizadas a principios de la década de los 2000, en tres proyectos de magnitud: San Cristóbal (zinc, plomo y plata), San Bartolomé (plata), y San Vicente (plata, zinc y cobre).

Como resultado de estas inversiones, las exportaciones de zinc aumentaron de 210.9 mil TM en 2007 a 429.4 mil TM en 2009 (103.7%). Sin embargo, a partir de 2010, el volumen exportado de este mineral se ha mantenido fluctuando en esos niveles llegando a un máximo de 482.3 mil TM en 2016. A pesar del significativo aumento en el precio este mineral observado en 2017, el volumen exportado cayó ese año en 2.1%. Los precios de exportación por otro lado han mostrado una tendencia al alza en 2017, con un incremento de casi 40% para ese año, llegando a casi US$ 3 por kilo, el mismo nivel alcanzado en 2007.

De la misma forma, debido también a las inversiones señaladas anteriormente, el volumen exportado de plata aumentó de 523 TM en 2007 a 1,326 TM en 2009 (153.5% de incremento). A partir de ese año, los volúmenes exportados de este mineral se han mantenido en esos niveles, sin mostrar incrementos significativos, registrando incluso en 2017 una caída de 13.5%. Los precios de la plata por otra parte, después del espectacular incremento registrado hasta 2012, cayeron hasta US$ 508 por kilo en 2015, y se han mantenido en esos niveles hasta la fecha.

Tanto en el caso del zinc como de la plata, y de otros minerales, independientemente de lo que ocurran con los precios internacionales, a futuro los bajos niveles de inversión y el agotamiento de los yacimientos existentes, serán los factores que limiten el crecimiento de los volúmenes y de los ingresos de exportación del sector de la minería.

El gran auge económico que disfrutó Bolivia en los últimos años, no fue solamente el resultado de los altos precios de exportación de las materias primas, sino también de las inversiones realizadas a finales de los 90 y principios de los 2000, que expandieron significativamente la capacidad exportadora de la minería e hidrocarburos. Estas inversiones llegaron al país debido a las condiciones favorables para la inversión privada, extranjera y nacional, existentes en esos años. Sin embargo, estas condiciones no fueron mantenidas en el tiempo, y el cambio en las reglas del juego, que se dieron a través de las nacionalizaciones, cambios en el sistema tributario y legal, ahuyentaron las inversiones.

Dada la importancia que tiene el sector exportador en la economía, ya que a partir del mismo se generan ingresos externos para financiar las importaciones, pago de la deuda, ingresos fiscales, etc., la falta de inversiones en años recientes van a limitar grandemente el potencial de crecimiento futuro de las exportaciones. Es muy probable que la economía sienta el efecto de la menor capacidad de producción de los sectores exportadores, ya que, aún en el caso de generarse nuevos proyectos de inversión en estos sectores, éstos tendrían un periodo de maduración de varios años.

*Investigador Senior de INESAD, lcjemio@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

Empleo y Productividad

La economía boliviana tiene el doble reto de aumentar el crecimiento en el empleo e incrementar la productividad laboral, para resolver en forma efectiva el problema de extrema pobreza en la que actualmente se encuentra una gran parte de la población. A nivel macroeconómico, el vínculo entre la pobreza y el crecimiento del producto puede ser conceptualizado en términos de la baja productividad promedio de la fuerza de trabajo, la cual a su vez se ve reflejada en bajos niveles de salarios reales y bajos niveles de ingresos de los trabajadores. Una baja productividad laboral promedio puede estar dada por una escasa dotación de capital por trabajador (bajos niveles de inversión) y por el uso de tecnología rezagada (bajos niveles de transferencia de tecnología), o bajos niveles de capacitación de la fuerza laboral.

Cuando en un país existen altas tasas de crecimiento económico, que conducen a incrementos sostenidos en la capacidad productiva, se generan oportunidades de empleo con mayores niveles de productividad. Esto permite a su vez una progresiva absorción de los desempleados y subempleados en actividades económicas en expansión, con niveles más altos de productividad. En este proceso, los pobres pueden ser capaces de aumentar su productividad e ingresos en sus ocupaciones actuales, o moviéndose a nuevas ocupaciones que requieran mayores calificaciones y/o mejor tecnología.

Cuadro 1

Crecimiento del producto, empleo y productividad en Bolivia (variaciones % promedio anual) Elaborado en base a información del Instituto Nacional de Estadística (Encuesta de Hogares y Cuentas Nacionales)

Bolivia no ha podido generar esta dinámica virtuosa de crecimiento del producto, empleo y productividad, como puede observarse en el cuadro 1, incluso en los periodos de bonanza económica por los que atravesó recientemente el país.

Durante el periodo 2001-2005, años en los que la economía atravesó un periodo de crisis, la tasa de crecimiento promedio anual del producto total de la economía, medida a costo de factores, fue de 2,8%. Esta baja tasa de crecimiento se explica por las bajas tasas de crecimiento exhibidas en prácticamente todos los sectores de la economía y las caídas en el producto de la construcción y de servicios financieros y empresariales. Por otra parte, el empleo durante ese periodo creció a una tasa promedio anual de 3.2%, registrándose altas tasas de crecimiento del empleo en el sector de transporte & comunicaciones (10.4% promedio anual), minería e hidrocarburos (6.9%), manufactura (4.8%), y restaurant & hoteles (3.9%). Como resultado del mayor crecimiento en el empleo en relación al producto, durante ese periodo la productividad laboral a nivel global cayó a una tasa promedio anual de -0.4%, siendo los sectores que presentaron mayores caídas de productividad los de transporte & comunicaciones, construcción, minería & hidrocarburos, restaurant & hoteles, y manufactura. Debido a la crisis económica, durante este periodo se observó una creación de empleo de baja productividad.

Durante el periodo de la bonanza de precios altos de materias primas, 2006-2015, la tasa de crecimiento promedio del producto fue de 4.7% por año. Se registraron altas tasas de crecimiento del producto en sectores como minería e hidrocarburos (6.5% promedio anual), electricidad (5.6%), construcción (9.0%), transporte & comunicaciones (5.1%), servicios de la administración pública (5.9%). Por otra parte, la creación total de empleo durante este período creció a una tasa promedio anual más baja de 1.8%. El sector agropecuario mostró una tasa de crecimiento negativa de -1.0% promedio anual, explicada por la acelerada migración rural-urbana observada durante este periodo. Contrariamente, se registraron altas tasas de crecimiento del empleo en sectores como los de servicios financieros y empresariales (7.3% promedio anual), restaurant & hoteles (6.1%), servicios de la administración pública (6.3%) y construcción (5.6%). Otros sectores mostraron tasa de crecimiento del empleo más bajas, como la manufactura (1.2%), servicios sociales, comunales & personales (1.1%) y comercio (2.5%).  Debido al mayor crecimiento de producto en relación al empleo, durante este periodo la productividad laboral para la economía en su conjunto creció a una tasa promedio anual de 2.9%. Hubo crecimientos significativos en la productividad laboral en sectores como la agricultura (4.0% por año), debido a la caída del empleo en este sector, manufactura (3.6%), construcción (3.2%), este último sector debido al elevado crecimiento de su producto. Contrariamente, se presentaron caídas de productividad laboral en sectores como restaurant & hoteles (-3.0% en promedio), servicios financieros y empresariales (-3.3%) y servicios de la administración pública (-0.4%). Durante este periodo, debido a la bonanza por la que atravesó la economía, hubo una creación de empleos de mayor productividad.

En 2016 y 2017, se observa una caída en las tasas de crecimiento, como resultado de la caída en los precios de exportación de materias primas, lo que le restó dinamismo a la economía. Durante estos dos años, el producto total creció en promedio en 4.2% por año.  Esta desaceleración del crecimiento se dio principalmente en sectores relacionados a las exportaciones de materias primas, como minería e hidrocarburos, que en conjunto crecieron en promedio en 0.9% por año. Sin embargo, se mantuvieron altas tasa de crecimiento en sectores como la construcción, agropecuario, comercio, manufactura, restaurant & hoteles, y servicios de la administración pública. A pesar de la desaceleración de la economía, el empleo creció a una tasa promedio anual de 3.0%, debido a una mayor participación de la PEA en el mercado laboral. Se produjo un crecimiento importante en el empleo en las actividades agropecuarias (4.7% promedio anual), posiblemente para absorber la gran contracción en el empleo en la minería e hidrocarburos (-13.8%). Como resultado, la tasa de crecimiento de la productividad laboral se redujo a 1.2% promedio anual. Hubo aumentos significativos en el crecimiento de la productividad en sectores con bajo crecimiento o alta contracción del empleo, como la construcción, minería & hidrocarburos, y servicios de la administración pública. En resumen, durante estos dos años post bonanza hubo creación de empleo, aunque de menor productividad que el observado durante el periodo de la bonanza.

Elasticidad Empleo-Producto

Un indicador que mide la relación existente entre el crecimiento del empleo y del producto, es la elasticidad empleo-producto (el cambio porcentual del empleo ante un cambio porcentual del producto). Esto implica que cuando el crecimiento económico es intensivo en empleo, éste puede deberse a la expansión de sectores con una alta elasticidad empleo-producto. Sin embargo, es importante notar que la elasticidad refleja la inversa de la productividad laboral, por lo que una elasticidad mayor a la unidad implica que el crecimiento económico va a generar una caída en la productividad, mientras que una elasticidad menor a la unidad significa que la expansión del empleo está ocurriendo conjuntamente con un incremento en la productividad. Un incremento en la productividad podría conducir a una reducción en la elasticidad empleo del crecimiento.

Cuadro 2

Elasticidad Empleo-Producto

Fuente: Elaborado en base a información del Instituto Nacional de Estadística (Encuesta de Hogares y Cuentas Nacionales)

El cuadro 2 muestra que, en el período 2001-2005, la elasticidad arco global empleo-producto fue 1.16, razón por la cual durante este período la productividad tendió a caer. Los sectores con elasticidad empleo-producto menor a la unidad, y que exhibieron incrementos de productividad, fueron: agropecuario, comercio, servicios sociales, comunales & personales, y servicios de la administración pública. Es interesante notar que los sectores que presentan elasticidades negativas muestran en este caso caídas de productividad (construcción y servicios privados y a empresas). Esto se debe a que estos sectores experimentaron caídas en el producto e incrementos en el empleo. Sin embargo, podrían existir casos de sectores, con elasticidades negativas, que presenten incrementos en la productividad, lo que ocurre cuando se dan aumentos en el producto con caídas en el empleo.

Durante el período 2006-2015, la elasticidad arco empleo-producto de la economía se redujo sustancialmente a 0.38, reflejando un incremento del producto mucho mayor al del empleo, lo que también explica el significativo aumento en la productividad laboral observado en este periodo. Los sectores que presentaron mayores aumentos de productividad—agropecuario, manufactura y construcción—fueron también los que exhibieron menores elasticidades empleo-producto. Por otra parte, los sectores con elasticidades altas experimentaron menores incrementos de productividad, como fue en general el caso de los sectores de servicios.

Finalmente, durante el periodo 2016-2017, la elasticidad arco aumentó a 0.71 para toda la economía, por lo que se redujo la tasa de crecimiento de la productividad. Nuevamente, los sectores de menor elasticidad, como ser la manufactura, construcción, restaurant & hoteles, servicios privados y a empresas, son los que presentan mayores crecimientos de productividad, y los sectores de mayor elasticidad—agropecuario, electricidad, gas & agua, comercio, servicios sociales, comunales y personales—son los que muestran menores tasas de crecimiento de productividad.

De lo anterior se desprende que, en el largo plazo, los cambios esperados en las elasticidades empleo-producto tiendan a caer gradualmente a medida que el país se vuelve más desarrollado y relativamente menos intensivo en el factor trabajo. Por ejemplo, un crecimiento del PIB de 5% por año y una elasticidad empleo-producto de 0.8 permitiría un crecimiento del empleo de 4%, superior a la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo en Bolivia. Por lo tanto, un crecimiento sostenido de esta magnitud en un período relativamente largo, permitiría a la economía completar la llamada “transición de Lewis”, es decir, la absorción de la “mano de obra excedentaria” en los sectores modernos.

*Investigador Senior de INESAD, lcjemio@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

La importancia de la inversión pública en Bolivia

La inversión pública ha jugado un rol fundamental en la estrategia de desarrollo impulsada por el actual gobierno, lo cual ha sido apoyado por la alta disponibilidad de recursos con que contó el país y el sector público boliviano a en los últimos 12 años. Como puede verse en el gráfico 1, en el periodo 2006-2017, los montos destinados a la inversión por parte del SPNF han totalizado US$ 44,6 mil millones. Estos montos han ido aumentando constantemente pasando de US$ 970 millones en 2005 a US$ 6.360 millones en 2014. Para el periodo 2015-2017 la inversión del SPNF disminuyó a un promedio anual de US$ 5.770 millones, debido a la caída de los ingresos fiscales ocurrida como resultado de los menores precios internacionales de materias primas.

Gráfico 1

Formación de Capital Fijo Público y Privado

(millones US$)

    Fuente: elaborado en base a información del INE y Banco Central

Como resultado de este impresionante crecimiento de la inversión pública, la inversión del SPNF pasó de representar un 78.3% de la inversión total en 2005 (10.2% del PIB), a 92.6% de la inversión total en 2014 (19.4% del PIB). En 2017, la inversión del SPNF cae a 15.6% del PIB y a 82.5% de la inversión total.

Dada la importancia y peso de la inversión pública en el total de la inversión de la economía, una pregunta relevante entonces es cuán efectiva y eficientemente está siendo ejecutada esta inversión en términos de contribuir a los objetivos de política planteados por los hacedores de política, como ser crecimiento económico, generación de empleo, reducción de la pobreza, desigualdad, etc.

El gráfico 2 muestra, por ejemplo, la trayectoria seguida entre 1990 y 2017 por λ, que mide la relación entre la tasa de crecimiento del PIB y la tasa de inversión del SPNF, medida como porcentaje del PIB. Este coeficiente mide la relación existente entre un punto porcentual del PIB de inversión del SPNF, y la tasa de crecimiento del PIB.

Un valor alto de este coeficiente indica que la economía presenta una mayor tasa de crecimiento por unidad de inversión pública ejecutada. Esto sería el resultado de una mayor eficiencia en la inversión pública, o también estaría reflejando una mayor participación de la inversión privada en la inversión total, que contribuiría a un mayor crecimiento del PIB para un determinado nivel de inversión pública.

Gráfico 2

Relación crecimiento/inversión SPNF

Fuente: elaborado en base a información del INE y Banco Central

El gráfico 2 muestra que durante el periodo 1990-1998, en promedio, una unidad de inversión pública, medida como porcentaje del PIB, estaba asociada a un crecimiento del PIB adicional de 0.54%. Es decir, la tasa de inversión del SPNF durante ese periodo fue en promedio de 8.4% del PIB, mientras que la tasa de crecimiento del PIB fue en promedio de 4.4%. Este coeficiente se redujo a 0.30% durante el periodo 1999-2005, como resultado de la desaceleración económica ocurrida durante esos años. Durante el periodo de bonanza (2006-2013), cuando la inversión pública se convirtió en el motor principal del crecimiento económico, la relación crecimiento inversión pública aumentó a 0.39%, mientras que durante el periodo post bonanza (2014-2017) esta relación bajó a 0.27% en promedio. Como se mencionó anteriormente, estos cambios en el coeficiente crecimiento-inversión del SPNF pueden deberse a cambios en la composición de la inversión entre pública y privada, pero también a cambios en la eficiencia en la ejecución de la inversión pública.

Si bien este método no mide con precisión el nivel y los cambios en la eficiencia de la inversión pública en términos del crecimiento económico, el análisis anterior sirve para resaltar la importancia de contar con un sistema de evaluación de la calidad de la inversión pública.

Sistema ex-post de evaluación de la inversión pública

Algunos países de América Latina, los más avanzados en manejo presupuestario, han puesto en funcionamiento sistemas de evaluación ex-post de la inversión pública. El objetivo de estos sistemas es evaluar la efectividad y eficiencia de la inversión del gobierno. Los SEIP parten del principio que la inversión pública no está expuesta a la prueba del mercado, ya que ésta es decidida por las autoridades en los diferentes niveles de gobierno, y los beneficiarios últimos de la inversión, el público en general, son receptores pasivos de la misma. Por este motivo, contar con un sistema que permita evaluar la eficiencia y eficacia de los proyectos o iniciativas de inversión pública adquiere mucha importancia.

Además, los SEIP permiten cerrar el “Ciclo Presupuestario”, ya que la información obtenida al evaluar la eficiencia y eficacia de las iniciativas de inversión, es utilizada para retroalimentar la elaboración del próximo presupuesto del sector público, el cual incorporará los cambios necesarios detectados.

Los SEIP evalúan la inversión pública a niveles macro- y microeconómico.  A nivel macro se evalúa el impacto de la inversión pública en función a su contribución al logro de objetivos macroeconómicos y sectoriales agregados, como es el caso del crecimiento del PIB, generación de empleo, crecimiento de las exportaciones, etc. La inversión pública es evaluada en función al desempeño de un grupo de indicadores macro relevantes, según el área donde ésta es ejecutada.

A nivel micro, las iniciativas de inversión son evaluadas individualmente, analizando el impacto de las mismas a nivel microeconómico, y el cumplimiento de los objetivos asignados a cada uno de los proyectos de inversión.  Esta información permite realizar ajustes en la ejecución de las iniciativas de inversión, si es que éstos no están contribuyendo en forma eficiente a los objetivos planteados, ya sea descontinuando su ejecución, transfiriendo su ejecución a otra repartición del Estado, o manteniendo su ejecución intacta si es que ésta está cumpliendo los objetivos trazados en forma efectiva.

Bolivia debe implementar un sistema de evaluación ex -post de la calidad de la inversión pública, ya que solo de esta manera, las autoridades y la población podrán conocer que tan bien están siendo utilizados e invertidos los recursos públicos, y las autoridades puedan además realizar los ajustes necesarios si el caso así lo requiere.

*Investigador Senior de INESAD, lcjemio@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

En las dos últimas décadas, la economía boliviana ha pasado de un periodo de escasez de recursos externos (2000-2003) a un periodo de bonanza externa (2004-2012) y a un periodo de desaceleración y menor disponibilidad de recursos externos (2013-2017). Los ciclos económicos, han tenido un impacto significativo sobre el balance externo de la economía, medido éste por el balance en cuenta corriente de la balanza de pagos (CC). La balanza en CC pasó de un periodo de continuos déficits, a uno de continuos superávits durante el periodo de bonanza externa, y nuevamente a un periodo de déficits una vez el super-ciclo de materias primas había llegado a su fin. Este comportamiento cíclico del balance externo tuvo un efecto directo sobre la acumulación y des-acumulación de reservas internacionales y deuda externa por parte de Bolivia.

Como puede observarse en el gráfico 1, antes de la bonanza la economía boliviana se caracterizaba por tener continuos déficits externos, elevada deuda externa y bajo nivel de reservas internacionales. Durante el periodo de bonanza externa, la posición externa se modificó sustancialmente, y la cuenta corriente pasó a mostrar significativos superávits que en promedio alcanzaron a US$ 1.800 millones para el periodo 2006-2012. Durante este periodo, las reservas internacionales del Banco Central aumentaron de US$ 1.714 millones en 2005 a US$ 13.926 millones en 2012, equivalente a un incremento promedio anual de US$ 1.745 millones. A su vez, la deuda externa se redujo sustancialmente en los años 2006 y 2007, gracias a los programas de reducción de deuda con organismos multilaterales del cual se benefició el país y que fueron negociados en su totalidad antes de 2006. El stock de deuda externa bajó de US$ 4.942 millones en 2005 US$ 2.208 en 2007. Durante el resto de los años de bonanza (2008-2012), el stock de deuda aumentó en alrededor de US$ 400 millones por año, hasta llegar a US$ 4.196 millones en 2012.

Gráfico 1

Reservas internacionales, deuda externa y balance externo en Bolivia (millones US$)

Fuente: elaborado en base a información del BCB

A partir de 2013, en el periodo de la post-bonanza, el balance externo positivo se reduce sustancialmente en 2013 y 2014, y pasa a presentar balances negativos considerables para el periodo 2015-2017. Durante este último periodo el déficit en CC alcanza en promedio a US$ 2.000 millones. Como era de esperar, el déficit externo se ha traducido en una caída de reservas internacionales y en un mayor endeudamiento externo. Las reservas caen de US$ 15.123 millones en 2014 a US$ 9.934 millones en 2017. La deuda externa pública por otro lado aumenta de US$ 4.195 millones en 2012 a US$ 9.428 millones en 2017.

El gráfico 2 presenta la misma información del gráfico 1, pero las reservas internacionales y la deuda externa ahora son expresados en términos de flujos anuales. Puede observarse con mayor claridad que durante la bonanza, los superávits en CC se tradujeron en una acumulación casi equivalente de reservas internacionales, mientras que en periodo post-bonanza, los elevados déficits externos causaron una caída casi equivalente de reservas en 2015 y 2016, y un aumento de la deuda externa. A pesar del elevado déficit externo las reservas no cayeron en 2017, ya que ese año el déficit fue financiado fundamentalmente con mayor endeudamiento externo. Es absolutamente claro que esta situación de elevado déficit externo no es sostenible en el mediano y largo plazo, ya que eso implicaría una continua pérdida de reservas internacionales y/o un aumento de la deuda externa.

Gráfico 2

Flujos de reservas internacionales, deuda externa y balance externo en Bolivia (millones US$)

Fuente: elaborado en base a información del BCB

Dado que los superávits y déficits externos (en CC) son los causantes de la acumulación y des-acumulación de reservas internacionales y de deuda externa, es importante e interesante analizar cuál es su origen en base a los equilibrios internos de los sectores público y privado. Para este efecto, vamos a utilizar el balance ahorro—inversión de la economía, es decir:

(1)  S(I) + S(E) = I

Donde:  S(I) es el ahorro interno,  S(E) es el ahorro externo e  I es la inversión.

Desagregando por una parte S(I) entre ahorro público [S(g)] y ahorro privado [S(p)], y por otra  entre inversión pública [I(g)] e inversión privada [I(p)], y reordenando la ecuación se obtiene el balance ahorro—inversión de la economía como:

(2) [S(g)-I(g)] + [S(p)-I(p)] = -S(E)

Es decir:

Balance Gobierno + Balance Privado = –Balance Externo

El gráfico 3 presenta la ecuación (2) para los 3 periodos descritos anteriormente. Como puede observarse, en el periodo previo a la bonanza externa, el déficit externo básicamente era generado por el déficit del sector público (SPNF), mientras que el sector privado mostraba superávits que fueron aumentando a medida que los efectos de la bonanza externa comenzaron a sentirse en la economía boliviana con mayor intensidad. Durante este periodo, el déficit del SPNF tendió a reducirse debido a los efectos de la bonanza y a partir de 2005, debido a la creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que le permitió al Estado boliviano captar un mayor porcentaje del excedente de hidrocarburos.

Gráfico 3

Equilibrios internos y externo en Bolivia (porcentaje del PIB)

Fuente: elaborado en base a información del MEFP, BCB e INE

Durante el periodo de bonanza externa, los superávits de los sectores públicos y privados se tradujeron en superávits significativos en cuenta corriente de la balanza de pagos, superiores a 11% del PIB para el periodo 2006-2008. El superávit externo se redujo transitoriamente en 2009, como resultado de los efectos de la crisis financiera mundial de 2008, que afectaron los precios de las materias primas y redujeron los ingresos externos y fiscales. En 2009, el superávit en CC de la balanza de pagos fue de 4,3% del PIB, explicado en su totalidad por el superávit privado (4,2% del PIB), ya que el superávit del SPNF para ese año fue de solo 0,1% del PIB. En los años siguientes, el superávit externo se recupera nuevamente debido nuevamente a la recuperación de los superávits del sector privado, mientras que el superávit del sector público se sitúa en alrededor de 1% del PIB en promedio para ese periodo.

En el periodo post-bonanza, como se analizó anteriormente, el balance externo se tornó deficitario, especialmente para el periodo 2015-2017, donde el déficit en CC de la balanza de pagos se sitúa en 6.0% del PIB en promedio. Como puede observarse en el gráfico 3, este déficit es fundamentalmente el resultado del déficit del SPNF, que durante este periodo fue en promedio de 7,3% del PIB, por lo que para reducirlo se necesita realizar un ajuste fiscal.

Conclusiones

Los choques externos a los que ha estado expuesta la economía boliviana han generado ciclos de superávits y déficits externos para el país, periodos en los cuales la economía pudo acumular y/o des-acumular reservas internacionales y deuda externa.

Los superávits externos observados durante este periodo se debieron en forma fundamental a los superávits del sector privado, ya que los superávits del sector público, con excepción de 2006, fueron de menor magnitud. Es decir, la acumulación de las reservas internacionales observada durante el periodo de la bonanza se debió principalmente al esfuerzo del sector privado y en menor medida al del SPNF.

De la misma forma, los déficits externos registrados en los periodos previos y posteriores a la bonanza externa, son mayormente atribuibles a los déficits del sector público, por lo que estos déficits son también los causantes de la pérdida de reservas internacionales y del aumento en la deuda externa observados.

En el periodo post-bonanza, la economía ha presentado déficits externos significativos. Dado que esos déficits son principalmente el resultado de los déficits del sector público, es necesario realizar un ajuste fiscal, que traiga el balance del SPNF en línea con la nueva realidad de menores ingresos fiscales y externos que vive la economía boliviana. Es absolutamente claro que la situación de déficit fiscal y externo que se registra en el país en la actualidad no es sostenible en el mediano y largo plazo, ya que eso implicaría una continua pérdida de reservas internacionales y/o un continuo aumento de la deuda externa, situación que complicará sustancialmente el comportamiento futuro de la economía.

*Investigador Senior de INESAD, lcjemio@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

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