Macroeconomía

Por: Beatriz Muriel H., Ph.D *

En los últimos meses se han publicado una serie de noticias sobre la deuda pública, principalmente la externa, donde en algunos casos se expresan niveles preocupantes y en otros más bien de buen desempeño. Con todo, desde la teoría económica, es importante que la mirada sea más precisa; sobre todo si se desea evaluar su sostenibilidad en el tiempo.

El Gráfico 1 describe dos indicadores usuales asociados a la deuda externa. El primero es su evolución medida en millones de $us (barras plomas): entre 1990 y 2005, la tasa de crecimiento promedio anual llegó a 1,4%, y entre 2007 y 2018 al 14,5% ¡10 veces más por año! Con todo, cabe notar que hasta 2007, el país se benefició de políticas de alivio de la deuda, lo que explica en parte la baja tasa durante 1990-2005 y sobre todo la fuerte caída entre 2005 y 2007.

Gráfico 1: Deuda e ingresos del Sector Público no Financiero (SPNF), 1990-2018

La deuda, medida en valores nominales, es un indicador que permite conocer la evolución de la variable; sin embargo, dice poco sobre su capacidad de repago o sostenibilidad. Para entender el punto imagine que una persona, Juana, está buscando un crédito de $us 40.000 para comprar un departamento: Si Juana es soltera, sin hijos, y tiene un empleo permanente con un salario de $us 4.000 mes, es muy posible que obtenga un crédito ya que es altamente probable que lo pague en el futuro; sin embargo, si es viuda con cinco hijos y tiene un empleo temporal con un ingreso de $us 300 será difícil que lo obtenga.

En este sentido, la deuda externa sobre el PIB (Producto Interno Bruto) es utilizada como una medida aproximada de la capacidad de repago de los países; ya que es igual al ingreso nacional. El Gráfico 1 muestra que entre 1990 y 2005 esta razón decrece a una tasa de 3,1% (línea verde), cae significativamente entre 2005 y 2007; y durante 2007-2018 incrementa a una tasa del 3,3%, pero menor que la evolución de la deuda en valores nominales. En el año 2018 esta se sitúa en 24% lo que sería “saludable” de acuerdo con las recomendaciones de algunos organismos internacionales (que sitúan en topes entre 40% y 50%) y, por lo tanto, a priori parecería que no hay mucho de qué preocuparse.

Con todo, la razón deuda externa/PIB es un indicador bastante imperfecto para medir la capacidad de repago de esta y aún más su sostenibilidad en el tiempo. Al respecto, la teoría económica cuenta ya con muchos avances en el debate, de los cuales cabe mencionar tres aspectos fundamentales para el caso de Bolivia.

El primero es que la deuda externa no cuenta toda la historia del endeudamiento público en el país; dado que desde aproximadamente 1997 la deuda interna ha ido adquiriendo importancia, comenzando con los créditos de las AFPs (Administradoras de Fondos de Pensiones) para cubrir los déficits del sistema de reparto, pasando por la emisión de bonos públicos por los gobiernos central y sub-nacionales y acabando con los préstamos a las empresas estatales. Lastimosamente solamente se conoce la deuda contraída por el Tesoro General de la Nación, que llegó a cerca del 12% del PIB en 2017 (de acuerdo a datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas); por lo que la interrogante persiste ¿cuánto es la deuda interna del Sector Público no Financiero (SPNF)?. De hecho, solo respondiendo a esta interrogante se puede tener un panorama completo de la deuda pública.

El segundo es que el PIB, sobre todo en el caso de Bolivia, no está siendo un buen indicador de la capacidad de repago. Para entender esto, recuerde a Juana que quería un crédito, lo importante para que los bancos determinen dárselo eran sus ingresos presentes y futuros. Así, la medida relevante debería ser los ingresos del SPNF. El Gráfico 1 (línea anaranjada) muestra que desde el 2014 esta variable cae como porcentaje del PIB (de 51% en ese año al 40% en 2017); lo que muestra justamente que el aumento del PIB no está reflejando la menor capacidad de repago del SPNF.

Sin embargo, para evaluar sostenibilidad, lo más importante son los ingresos futuros del SPNF; ya que si volvieran a crecer de manera importante la necesidad de endeudamiento se reduciría. Nuevamente, imagínese el caso extremo de que Juana tenga un lamentable accidente y deje de trabajar durante el resto de su vida con una renta mínima de $us 250 mensual. En este nuevo escenario será difícil que el banco le preste pues sus ingresos futuros son bajos. Sin embargo, si Juana se recupera y en un par de meses vuelve a trabajar y ganar $us 4.000 entonces volverá a ser sujeto de crédito.

La pregunta fundamental es entonces ¿a cuánto ascenderán los ingresos futuros del SPNF en los siguientes (al menos cinco) años? Ciertamente esto no es fácil de responder sobre todo porque, tomando en cuenta que estos se componen en buena parte de los impuestos derivados del gas, cabe conocer los precios futuros del gas, las ventas futuras del gas (donde es importante tomar en cuenta también la “deuda externa implícita” que se tiene con Brasil por haber recibido dinero sin una contraparte en volumen por el contrato take-or-pay) y, en general, la producción futura del gas.

El tercer aspecto es que el mayor endeudamiento público está justamente generando un mayor incremento del PIB, lo que se constituye en un motivo más para que el indicador deuda/PIB no sea el adecuado. Esto porque el crédito ha llevado a que los gastos del gobierno sigan aumentando, lo que ha generado mayor demanda interna y mayor renta nacional. Dicho de otra manera, si no se hubiera obtenido créditos adicionales, el PIB no hubiera crecido a tasas mayores al 4%. Esta política no es equivocada si, justamente, los ingresos del SPNF volverán a sus elevados niveles de años anteriores al 2015; pero si este no es el caso, lo que se está haciendo es retrasar, y agravar, el problema de la caída de estos ingresos sobre la economía.

Por último, resta preguntarse que si, como en el ejemplo, el banco prestara a Juana los $us 40.000 seguramente sería porque evaluó sus ingresos futuros avalando su capacidad de repago; razón por la cual los bolivianos deberíamos dormir tranquilos ya que seguramente los acreedores del SPNF estarían haciendo lo mismo. Lastimosamente este no es el caso por diversos motivos. Entre ellos, los acreedores externos no son en la mayoría de los casos bancos privados (que buscan utilidades y no pueden hacer malos negocios), sino que manejan recursos que provienen de otros estados y, por lo tanto, tienen otros objetivos al otorgar créditos, como promover el desarrollo social o tener mayores lazos sociopolíticos, entre otros. Además, los acreedores internos tampoco son bancos en la mayoría; por ejemplo, los ciudadanos bolivianos tenemos obligatoriamente por ley, desde el año 1997, que prestar al gobierno para amortiguar el déficit del sistema de reparto.

En conclusión, mientras no se tenga una buena aproximación, con bases técnicas, de cuáles serán los ingresos futuros del SPNF, queda difícil determinar si el actual nivel de deuda es saludable o no y, en todo caso, será ciertamente mejor una prudencia fiscal.

*Directora ejecutiva e investigadora Senior de INESAD, bmuriel@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

Por: Luis Carlos Jemio, Ph.D*

Uno de los principales problemas macroeconómicos que enfrenta la economía boliviana en la actualidad es el elevado déficit fiscal que se viene registrando a partir de 2014. Si bien no se cuenta con cifras definitivas para 2018, es muy probable que el déficit se mantenga en niveles altos también ese año. Para 2019, de acuerdo a información contenida en el PGE, el déficit presupuestado es de 6.98% del PIB. Claramente esta situación es insostenible, ya que ésta implica un aumento en el endeudamiento y/o una pérdida continua de reservas internacionales. Como puede verse en el gráfico 1, la causa principal del déficit ha sido la caída en los ingresos del SPNF. Estos se redujeron de 51.4% del PIB en 2014 a 40.2% del PIB en 2017. Es muy probable que los ingresos se hayan recuperado parcialmente en 2018, debido a los mayores los precios del petróleo, pero ésta no es suficiente para compensar la caída observada en los últimos años.

Los gastos por otra parte, también experimentaron una caída, por lo menos como porcentaje del PIB. Esta caída, sin embargo, fue mucho menor a la caída de los ingresos, razón por la cual el déficit ha tendido a aumentar. Los gastos del SPNF cayeron de 54.8% del PIB en 2014 a 48.1% del PIB en 2017. Como resultado, el déficit del SPNF pasó de 3.4% del PIB en 2014 a 7.8% en 2017. En 2013 el SPNF había registrado un pequeño superávit de 0.7% del PIB.

Gráfico 1: Ingresos, gastos y déficit del SPNF (porcentaje del PIB).

Se debe destacar que no todas las instituciones que componen el SPNF se han ajustado en forma simétrica a las condiciones de menores ingresos, ya que ha habido algunas instituciones a nivel del gobierno central, departamental, municipal y empresas públicas, que han realizado un ajuste mayor que otras.

El gráfico 2 muestra el déficit fiscal desagregado por las diversas instancias del SPNF. Como puede observarse, en 2017 la mayor parte del déficit está explicada por las empresas públicas (2.8% del PIB), la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC) (1.5% del PIB) y el resto del Gobierno Central, que incluye al TGN (3.0% del PIB). Los gobiernos sub-nacionales por otra parte muestran niveles mucho menores de déficit. El déficit de las gobernaciones en 2017 fue de solo 0.13% del PIB, mientras que el de las municipalidades fue de solo 0.33%. Esto se explica porque, tanto gobernaciones como municipios, tuvieron que ajustar sus gastos a los menores ingresos por IDH y regalías resultantes de los menores ingresos de exportación de hidrocarburos.

Gráfico 2: Balance del SPNF por institución (porcentaje del PIB).

Para resolver el problema del elevado déficit fiscal, una posibilidad es que se produzca una recuperación de los ingresos externos, pero esto es poco probable que ocurra, ya que los precios de hidrocarburos se han mantenido bajos y las cantidades exportadas han tendido a reducirse por falta de reservas y menores cantidades demandadas. Por lo tanto, lo más probable es que la solución pase por una racionalización del gasto público, sobre todo de las instituciones pertenecientes al Gobierno Central y de las empresas públicas.

El gasto del Gobierno Central en servicios personales, por ejemplo, aumentó de 6.9% del PIB en 2010 a 9.4% en 2017, lo que evidencia un importante aumento en el empleo y en las remuneraciones en las instituciones que componen esta instancia del gobierno.  Por otra parte, dada la incidencia de las empresas públicas en el déficit del SPNF, es importante analizar que empresas están contribuyendo en mayor medida a generarlo. El gráfico 3 muestra que las dos empresas que contribuyen en mayor medida al déficit fueron ENDE y YPFB. En 2017 el déficit de YPFB alcanza a 0.6% del PIB y el de ENDE a 1.6% del PIB.

Gráfico 3: Balance de las empresas públicas, por empresa (porcentaje del PIB).

Por otra parte, las empresas públicas han estado ejecutando montos significativos en inversiones, financiadas principalmente con deuda externa y créditos del Banco Central. Esto último se traduce directamente en pérdidas de reservas internacionales, que no podrán ser recuperadas si las inversiones no contribuyen a generar mayores ingresos de exportación. En los últimos 10 años, las empresas públicas han invertido un total US$ 9 mil millones, pero estas inversiones no han contribuido significativamente a aumentar la capacidad productiva del país, por problemas de sobredimensionamiento, falta de materia primas para ser procesada, falta de mercados, etc. Del total invertido, YPFB invirtió US$ 3.7 mil millones (41.7% del total), pero el país no ha podido aumentar sus reservas de gas natural para poder mantener los volúmenes de venta externos e internos. ENDE invirtió US$ 2.4 mil millones (27.1%), parte de ellos en proyectos de generación termoeléctrica, en un momento en el que el país se está quedando sin reservas de gas natural para abastecerlos. Finalmente, COMIBOL invirtió US$ 730 millones (8.2%), pero los volúmenes de producción y exportación del sector han mostrado un constante declive en los últimos años, a pesar de la recuperación de precios externos de los minerales.

En resumen, es fundamental racionalizar el gasto y la inversión pública, en una coyuntura en la que el país se está quedando sin recursos para financiarlos. La situación de altos déficits observados en la coyuntura actual, están generando pérdida de reservas internacionales y aumento en la deuda externa, lo que no es sostenible en el largo plazo. Por otra parte, los escasos recursos públicos deben ser asignados eficientemente, en sectores donde existen requerimientos urgentes y prioritarios, como son la salud, educación, saneamiento básico, etc. una mala asignación de recursos, en proyectos de inversión de bajos retornos, que no permitan recuperar la inversión realizada y repagar la deuda contraída para financiarlos, no solamente no contribuirá a que la economía crezca y se desarrolle, sino que además, traerá como consecuencia una crisis financieras y de endeudamiento.

*Investigador Senior de INESAD, lcjemio@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

Por: Luis Carlos Jemio Ph.D*

La reforma de pensiones implementada en Bolivia en 1997, buscó subsanar dos problemas endémicos del sistema de reparto: la baja cobertura y la falta de reservas de los fondos de pensiones.

Desde la implementación del sistema de capitalización individual se ha experimentado un continuo crecimiento en número de cotizantes, que aumentaron de 400 mil en 1997 a 619 mil en 2015 y a 858 mil en 2017 (gráfico 1). La cobertura del sistema también ha tendido a aumentar. La relación entre cotizantes y población ocupada urbana subió de 19.4% en 1997 a 25% en 2017.

Gráfico 1

Cotizantes al sistema de pensiones

Con respecto a las reservas del sistema, el patrimonio de los fondos de pensiones ha aumentado significativamente. El portafolio de los FPs creció a Bs. 115.531 millones en junio de 2018 (gráfico 2), por lo que éstos se han convertido en un actor fundamental del sistema financiero en Bolivia. A octubre 2018, los depósitos bancarios alcanzaron a Bs. 166.640 millones, mientras que la cartera bancaria llegó a Bs. 167.302 millones.

Gráfico 2

Portafolio de los FPs y depósitos y cartera bancaria

El rol que juegan los fondos de pensiones en el sistema financiero boliviano puede ser entendido con mayor claridad si se analiza la estructura del portafolio de los fondos (gráfico 3). Al 31 de octubre de 2018, la mayor parte de los recursos de los FPs (45.8%) está invertido en depósitos bancarios a plazo fijo, equivalente a Bs. 52.948 millones. Esto quiere decir que una tercera parte de los depósitos bancarios proviene de las inversiones que realizaron los fondos de pensiones en DPFs. Estos depósitos son utilizados por los bancos para financiar sus préstamos al sector privado nacional, lo que convierte a los fondos de pensiones en una de las principales fuentes de financiamiento para el sector privado.

Gráfico 3

Estructura del portafolio de los FPs

Los fondos de pensiones son también una fuente importante de financiamiento para el sector público. Un 23.9% de los fondos está invertido en títulos del gobierno, incluyendo bonos del TGN, cupones de bonos del TGN, letras del Tesoro y bonos de gobierno sub-nacionales, equivalente en total a Bs. 27.556 millones. Es decir, prácticamente toda la deuda interna emitida por el SPNF, que no sea con el Banco Central, está en manos de los fondos de pensiones.

A las inversiones que los FPs realizaron en títulos públicos hay que agregarle las inversiones que éstos realizaron en bonos de deuda soberana, que en octubre de 2018 totalizan Bs. 5.675 millones, equivalente a 4.9% del portafolio de los FPs.

 Otro componente importante en el portafolio de los FPs, son las inversiones en cuotas de fondos de inversión cerrados (12.4% del portafolio), equivalente a Bs. 14.297 millones. La forma en la que estos recursos son canalizados dependerá de la forma en que estos fondos cerrados estructuran sus inversiones.

Conclusiones

Del análisis anterior se confirma la hipótesis que los FPs se han vuelto un actor fundamental del sistema financiero boliviano, ya que ésta representa una fuente de financiamiento importante de los bancos, y consecuentemente del sector privado y del gobierno.  Además, los FPs proveen de una fuente de financiamiento de largo plazo al sistema financiero y a la economía, ya que las contribuciones de los afiliados solo serán requeridas una vez que la persona se jubile.

Está programado que, en 2019, la administración de los fondos de pensiones pase a manos de la Gestora Pública de la Seguridad Social (GPSS). Es de esperar que la GPSS mantenga los criterios de eficiencia en el manejo de los FPs, en cuanto al manejo de riesgo, rentabilidad y liquidez de los fondos. El gobierno tiene que evitar la tentación de financiar el abultado déficit fiscal con una mayor colocación de títulos públicos en los FPs, para que no se produzcan un desplazamiento (“crowding-out”) del financiamiento al sector privado. Además, nunca se tiene que perder de vista que el objetivo fundamental de un sistema de pensiones, es el de dotar a los trabajadores de un seguro de vejez que les permita jubilarse en condiciones dignas, por lo que la inversión de estos recursos debe ser realizados en la forma más eficiente.

*Investigador Senior de INESAD, lcjemio@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

Sin duda, una de las posiciones de mayor responsabilidad que me tocó ocupar en mi vida profesional fue la de Ministro de Hacienda en los años 2004 y 2005. Fue todo un reto desempeñar ese cargo, ya que la economía se encontraba en una situación complicada, caracterizada por un bajo crecimiento, crisis financiera y elevado déficit fiscal.

El déficit fiscal había aumentado a 8.8% del PIB en 2002 y a 7.9% del PIB en 2003. Aunque el déficit había comenzado a reducirse, debido al mejoramiento de las condiciones externas a partir de 2003, durante el periodo 2004-2005 se concretaron tres políticas que contribuyeron no solo a recuperar el equilibrio y garantizar la sostenibilidad fiscal, sino que le permitieron a la economía disfrutar de uno de los periodos más largos de bonanza y abundancia de recursos fiscales, que le generaron al país superávits fiscales, a pesar del sustancial incremento del gasto público que se evidenció durante el periodo 2006-2017.

Las medidas referidas fueron: a) la creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), b) la reducción del stock de deuda con organismos multilaterales, c) el aumento en el precio interno de los derivados del petróleo. Por supuesto no es mi intención el atribuirme la autoría exclusiva de estas políticas, ya que ellas, fueron el resultado de procesos que en algunos casos abarcaron varias gestiones de gobierno, como es el caso del IDH, y que involucraron a una infinidad de actores políticos y técnicos. Sin embargo, quiero destacar que es en este periodo cuando estas políticas efectivamente se materializaron.

A continuación, hago un recuento y evaluación de los impactos de las políticas aplicadas:

Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)

El IDH fue creado con la promulgación de la nueva Ley de Hidrocarburos (Ley 3058), el 17 de mayo de 2005. La creación del IDH (Capítulo II, Sección II de dicha Ley), obedece a la ejecución y cumplimiento de lo dispuesto por los resultados del Referéndum del Gas de julio de 2004, que en la pregunta 5 establecía que el cobro de impuestos y/o regalías a las empresas petroleras llegue al 50 por ciento del valor de la producción del gas natural. El 27 de junio de 2005 el gobierno aprobó el Decreto Supremo Nº 28223, que reglamentaba la distribución de los recursos del IDH entre las diferentes instancias beneficiarias del IDH, de acuerdo a lo establecido por la Ley, por lo que los recursos del IDH comenzaron a ingresar a las arcas fiscales a partir del segundo semestre de 2005. Gracias a estas medidas, y al aumento en los precios internacionales de la energía, entre 2006 y 2017, los ingresos totales por concepto de IDH alcanzaron a US$ 15 mil millones, equivalente a un 5.1 % del PIB por año, y ha sido una de las principales fuentes de recursos con los que ha contado el SPNF durante este periodo.

Alivio de la deuda multilateral

La Iniciativa de Alivio de Deuda Multilateral (MDRI, en inglés), contribuyó también significativamente a mejorar las finanzas públicas. El principal mecanismo para reducir la carga de la deuda fue la condonación del stock de la deuda, que en algunos casos se sobrepuso al mecanismo tradicional de reprogramación para los préstamos bilaterales y solaparía al mecanismo de reducción del servicio de la deuda de acreedores como el BID y BM. La MDRI representó una reducción del stock de deuda de US$ 3 mil millones entre 2004 y 2007, de los cuales US$ 266 millones fue deuda con el FMI, US$ 1.212 millones con el BID y US$ 1.537 millones con el Banco Mundial. Como resultado, el pago anual de intereses por concepto de deuda multilateral se redujo de US$ 100 millones en 2006 a US$ 40 millones en 2010, y el flujo anual de amortizaciones pagadas por concepto de deuda multilateral, se redujo de US$ 209 millones en 2005 a US$ 125 millones en 2009, representando un alivio de casi US$ 150 millones anuales en el servicio de deuda multilateral.

En julio de 2005, siendo Ministro de Hacienda de Bolivia, me entrevisté en Londres con Jack Straw, entonces Ministro de Relaciones Exteriores del Reino Unido, para expresarle, a nombre del gobierno y pueblo de Bolivia, el reconocimiento por el apoyo brindado por el Reino Unido a la concreción de la MDRI, y a que Bolivia fuera parte de ese beneficio.

Reajuste a los precios internos de los derivados del petróleo

Finalmente, el reajuste a los precios internos de los combustibles de diciembre de 2004, el último reajuste efectivo que se hizo al precio de los carburantes en el país, incrementó el precio de los combustibles, con variaciones entre 10% y 23% a partir del 31 de diciembre de 2004. El precio de la gasolina se elevó en 10% y el del diesel en 23%, se aumentó en 20% el jet fuel para las líneas aéreas internacionales, buscando equilibrar sus precios con los de otros países de la región, y se redujo en 10% el jet fuel nacional. El Gobierno decidió mantener la subvención al Gas Licuado de Petróleo (GLP).  Este reajuste de precios representó un incremento en las recaudaciones y/o reducción de subsidios que en promedio anual alcanzaron a US$ 125 millones para el periodo 2006-2017, equivalentes a un total de US$ 1.560 millones para todo este periodo.

En resumen, la bonanza fiscal que ha disfrutado el país, y el gobierno de turno, durante el periodo 2006-2017, no ha sido solamente el resultado de la bonanza de precios externos de materias primas, sino también de políticas aplicadas que contribuyeron a que se materialicen mayores ingresos o menores egresos fiscales. Estas políticas fueron el resultado de procesos que en algunos casos abarcaron varias gestiones de gobierno, como es el caso de los ingresos por IDH y la reducción de la deuda multilateral. Otras políticas fueron adoptadas en la coyuntura, como el reajuste en los precios de los carburantes.

En la actualidad el déficit fiscal ha vuelto nuevamente a escalar a un nivel promedio superior a 7% del PIB para el periodo 2015-2018. Estos déficits están generando elevadas pérdidas de reservas internacionales y aumentos significativos del endeudamiento externo e interno. Claramente esta situación no es sostenible, y será necesario un ajuste fiscal, si es que los ingresos no se recuperan a los niveles existentes durante la bonanza. Sin embargo, en la actualidad la coyuntura es muy diferente a la existente en 2005. En primer lugar, no se avizora que los precios de la energía aumenten a los niveles de la bonanza. Por otra parte, el país ya no tiene el nivel de reservas de gas natural existentes en 2005, y se deberá negociar nuevas condiciones de exportación de gas natural con Brasil a partir de 2020. Por otra parte, nuestros principales compradores de gas natural se han vuelto autosuficientes en el consumo de este energético, y es probable que demanden menos cantidades de gas boliviano en el futuro y a menores precios. Finalmente, la deuda externa ha vuelto a aumentar, pasando de US$ 2.208 millones en 2007 a US$ 9.713 millones en septiembre de 2018, por lo que el servicio de la misma representa cada vez más una mayor carga para el fisco.

Por lo tanto, el ajuste fiscal tendrá que pasar por una racionalización del elevado gasto del SPNF que se generó durante la bonanza, el cual no está contribuyendo en forma efectiva a un crecimiento sostenido de la economía nacional. Esto requerirá un análisis detallado de los factores que están causando el déficit, y será el tema de un próximo análisis.

*Investigador Senior de INESAD, lcjemio@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

A comienzos de noviembre de 2018 el anuncio de una decisión administrativa poco relevante del Banco Central de Bolivia (BCB), referida a la suspensión de la venta de dólares a través de sus ventanillas ubicadas en la ciudad de La Paz, generó alguna susceptibilidad en el país por haber sido realizada cerca de un feriado nacional, y el Ente Emisor tuvo que aclarar que si bien ya no venderá dólares en ventanillas, continuará con la venta de dólares al público mediante las Entidades de Intermediación Financiera, es decir la banca privada y las casas de cambio (link 1 – El Deber, link 2 – El Diario,  link 3 – Los Tiempos). Fue interesante también que el Presidente a.i. del BCB declare en este contexto que “no habrá devaluación de la moneda en el país porque la estabilidad cambiaria, de los últimos años, le dio buenos resultados a la economía.” (link 4 – Página Siete).

Al pensar en el tipo de cambio en particular y en la estabilidad macroeconómica en general, hay que destacar que una de las variables macroeconómicas clave para ver cómo estamos son ciertamente las reservas internacionales. Y la pregunta obvia es entonces: ¿parece adecuado el nivel de nuestras reservas internacionales?  El tópico de las reservas internacionales óptimas para una economía ha sido analizado desde hace años por muchos autores y desde distintas perspectivas. Como muestra, a noviembre de 2018 el trabajo pionero sobre el tema realizado por Heller (1966) ha sido citado más de 600 veces según Google Scholar.

En este post voy a utilizar un enfoque desarrollado y promovido por el Fondo Monetario Internacional (FMI) durante los últimos años para evaluar si las reservas internacionales de los países parecen adecuadas (FMI 2011, 2013, 2015, 2016). Para ello, como lo detalla el Banco de la República [de Colombia] (2012), hay que entender primero que una de las funciones de las reservas internacionales es la de proteger al país de shocks externos. Debido a que los shocks pueden venir de la cuenta corriente o de la de capitales, en general los indicadores utilizados para monitorear las reservas están relacionados con variables que miden estos potenciales shocks: (i) Los shocks de la cuenta corriente pueden deberse a una reducción fuerte de las exportaciones que dificulte el pago de las importaciones; (ii) Los shocks de la cuenta de capitales pueden deberse a dificultades para acceder a financiamiento externo, tales como un menor acceso a créditos internacionales, una disminución de la inversión extranjera, o mayores egresos de capital de extranjeros o de residentes.

El enfoque mencionado del FMI trata de establecer de manera sistemática el nivel de reservas internacionales de un país que pueda cubrir de manera razonable las principales potenciales fuentes de riesgo. No quiero entrar aquí en más detalles, sino simplemente mencionar que el FMI utiliza variables macroeconómicas que capturan las fuentes de riesgo y las combina mediante una fórmula sencilla, donde las ponderaciones de cada variable reflejan lo que históricamente ha pasado en periodos de tensión del mercado cambiario, asumiendo un escenario severo. Con este enfoque se tiene entonces una métrica que refleja las necesidades de liquidez en moneda extranjera que podrían darse y frente a las cuales las reservas internacionales podrían actuar como un colchón. Para fines de monitoreo, las reservas internacionales de un país se expresan como un porcentaje de la métrica descrita. Según el FMI (2016), un valor que esté en el rango entre 100% y 150% se considera adecuado.

La figura 1 representa las reservas internacionales de Bolivia expresadas como porcentaje de la métrica de adecuación de las reservas del FMI entre los años 2003 y 2017. (El valor para el 2018 es una proyección del FMI). La zona gris del gráfico representa un nivel adecuado de reservas de acuerdo con lo explicado anteriormente. Como se observa, entre 2003 y 2011 las reservas aumentaron de manera notable, pasando de niveles inferiores al 100%, es decir demasiado bajas, a niveles cercanos a 350%, lo que representa mucha holgura. Lo preocupante es la tendencia desde 2011: hemos tenido un descenso sistemático de las reservas año tras año, llegando a un valor de 157% en 2017. Hay que remarcar que dicho valor todavía está por encima del rango sugerido como adecuado. Pensando en el futuro cercano, la proyección del FMI es para Bolivia es de 134% para 2018 y de 114% para 2019. Según este organismo internacional, en el periodo 2020-2022, el nivel de reservas ya estaría por debajo de lo considerado adecuado (FMI, 2017). Cabe destacar aquí que dichas proyecciones del FMI utilizan como supuesto que los déficits fiscal y externo en Bolivia se mantienen en el periodo analizado.

En resumen, respondiendo a la pregunta inicial: ¿parece adecuado el nivel de nuestras reservas internacionales?, la respuesta utilizando la métrica de adecuación de las reservas y las proyecciones del FMI es definitivamente sí, por el momento, pero aparentemente ya no a partir de 2020.

Figura 1: Reservas internacionales de Bolivia expresadas como porcentaje de la métrica de adecuación de las reservas del FMI
(Un valor entre 100% y 150% se considera adecuado)

Referencias

Banco de la República (2012). Nivel óptimo y adecuado de reservas internacionales. Reportes del Emisor. https://publicaciones.banrepcultural.org/index.php/emisor/article/download/7867/8247. (Acceso en noviembre de 2018)

FMI (2011). “Assessing Reserve Adequacy”. IMF Policy Papers. February. http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2011/021411b.pdf (Acceso en noviembre de 2018)

FMI (2013). “Assessing Reserve Adequacy – Further considerations”. IMF Policy Papers. November. http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/111313d.pdf (Acceso en noviembre de 2018)

FMI (2015). “Assessing Reserve Adequacy – Specific proposals”. IMF Policy Papers. April. http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2014/121914.pdf (Acceso en noviembre de 2018)

FMI (2016). “Guidance Note on the Assessment of Reserve Adequacy and related considerations”. IMF Policy Papers. June. http://www.imf.org/external/pp/longres.aspx?id=5046 (Acceso en noviembre de 2018)

FMI (2017). “Bolivia. 2017 Article IV Consultation”. IMF Country Report Nº 17/395. December. https://www.imf.org/~/media/Files/Publications/CR/2017/cr17395-BoliviaBundle.ashx  (Acceso en noviembre de 2018)

Heller, H. R. (1966). Optimal international reserves. The Economic Journal, 76(302), 296-311.

*Investigador Senior asociado de INESAD, bbranisa@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

El pasado martes 23 de octubre, tuve la oportunidad de estar en la presentación del Informe de la Economía Boliviana de la Fundación Milenio correspondiente a la gestión 2017 y donde se presentó también algunos datos de la gestión 2018. Uno de los resultados que llamó la atención tanto al expositor, como al público fue que según los datos del INE el crecimiento del último año se explica, por el lado del gasto, por una fuerte expansión de la Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF), la cual se ha incrementado en 11.8%, con una incidencia de 2.5% sobre la tasa de crecimiento del PIB que creció en  4.2%.

Pero no es tanto esta tasa de crecimiento lo que sorprende, porque el año 2013 la inversión tuvo un crecimiento similar, sino el hecho que gran parte de esta expansión se explique por una expansión de la inversión privada. Quise verificar que efectivamente esto es así, pero el INE todavía no ha actualizado los datos de FBCF dividida entre pública y privada, que además se divide entre bienes de capital y construcción.

Sin embargo, a modo de aportar a la discusión se puede hacer una evaluación de la inversión empleando el indicador de eficiencia de inversión que sugiere el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en su último informe macroeconómico titulado “La Hora del Crecimiento”. Este indicador se define como el ratio del crecimiento del PIB, neto de la contribución de la mano de obra (ΔYI) en relación con la tasa de inversión (ΔK/Y), es decir:

El siguiente gráfico muestra los resultados de este cálculo para el período 2006 –2017 y se observa que la eficiencia de la inversión es bastante volátil, aunque entre el 2016 y 2017, esta se ha mantenido prácticamente constante y en un nivel bajo comparado con el 2015 y con el promedio que se ubica en un nivel de 95.

Gráfico 1: Índices de eficiencia de la inversión y de productividad

En el gráfico se compara también este índice de eficiencia de la inversión con el índice de la productividad total de factores y este estancamiento en la eficiencia coincide también con el estancamiento en la productividad que se ha mantenido prácticamente constante desde el 2015, después de presentar una tendencia creciente a lo largo de todo el período considerado.

Se observa también que en los períodos en que la productividad se estanca, la eficiencia de la inversión cae. Parecería que la eficiencia de la inversión de alguna manera explica la productividad o viceversa.

En conclusión, si fue la inversión privada o pública la que hizo crecer el PIB, queda claro que esta fue con bajos niveles de eficiencia y productividad.

*Investigador Senior de INESAD, cmachicado@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

Bolivia tiene una economía pequeña y abierta al comercio internacional, donde el sector exportador siempre ha tenido un impacto importante sobre el desempeño económico de la economía en su conjunto. En los últimos 12 años (2006-2017), debido al boom de precios de exportación de materias primas del cual disfrutó la economía boliviana, los ingresos totales de exportación alcanzaron a US$ 91.3 mil millones de los cuales, US$ 31.1 mil millones (34.1%) provinieron de la minería, US$ 42.5 mil millones de los hidrocarburos (46.6%) y US$ 17.6 mil millones de las exportaciones no tradicionales (19.3%). El boom de precios de exportación, mientras duró, le permitió a la economía alcanzar metas importantes, como revertir los déficits fiscal y externo, acumular reservas internacionales y dinamizar la economía. A partir de 2014 sin embargo, los precios de varios productos de exportación comenzaron a caer, evidenciando que el super-ciclo de precios de materias primas había llegado a su término. Los menores precios se tradujeron en menores ingresos externos y fiscales lo que trajo la reaparición de los déficits externo y fiscal, pérdida de reservas internacionales, aumento en la deuda externa y desaceleración de la economía.

Si bien entre 2016 y lo que va de 2018, los precios de algunos productos se han recuperado parcialmente, lo que ha ayudado a reducir los desbalances, esta recuperación no ha sido suficiente para revertir los efectos negativos de menores precios.

Sin embargo, existe otro factor que ha restringido la recuperación de los ingresos de exportación, que es baja capacidad de los sectores exportadores para aumentar los volúmenes exportables, debido a que los bajos niveles de inversión ejecutados en la última década, lo que se ha traducido en el agotamiento de las reservas de minerales e hidrocarburos, o en una menor capacidad de expansión de la producción del sector agroindustrial. Este factor puede ser una gran limitante a futuro de la capacidad de crecimiento de la economía boliviana.

Dada el peso que tiene el sector externo en la economía boliviana, es importante entender cuál es la capacidad futura de crecimiento de los principales sectores exportadores. Durante el periodo 2006-2017, ha existido una elevada concentración de las exportaciones en pocos sectores, ya que 3 productos, todos ellos del sector extractivo, explican más del 60% de los ingresos de exportación recibidos durante este periodo: gas natural (42.8%), zinc (10.9%) y plata (9.1%). A continuación, se analiza el comportamiento reciente de los volúmenes y precios de estos 3 productos de exportación, a partir de lo cual se realiza un esbozo sobre las perspectivas futuras.

Gas Natural

El gas natural es el principal producto de exportación del país, y ha contribuido con un 42,.8% de los ingresos de exportación durante el periodo 2006-2017, equivalente a US$ 39.1 mil millones. Los volúmenes exportados alcanzaron su nivel máximo en 2014, cuando el país exportó 17.6 mil millones de metros cúbicos, es decir 48.3 millones de metros cúbicos por día. A partir de 2015 los volúmenes exportados de gas muestran una constante caída, hasta llegar a 15.3 mil millones de m3 en 2017, igual a 41.9 millones de m3 diarios. Esta caída obedece a factores de oferta y de demanda. Por el lado de la demanda, el consumo interno de gas natural ha ido aumentando debido a la ampliación del uso de gas vehicular, gas domiciliario y gas industrial, lo cual ha reducido los volúmenes de gas disponibles para la exportación. Por el lado de la oferta, se han observado bajos niveles de inversión que reditúen una ampliación de reservas probadas. Recientemente el gobierno dio a conocer que las reservas al 31/12/2017 alcanzaban a 10.7 TCFs, lo que sería suficiente para abastecer la demanda interna y externa por 14.5 años. Sin embargo, otros analistas han estimado las reservas en alrededor de 4.5 TCFs, debido a la ausencia de nuevos descubrimientos de reservas, lo que reduciría grandemente el periodo de vida útil de las reservas de gas natural y el potencial exportador del país.

Por otra parte, el precio unitario de las exportaciones de gas natural cayó en 65.6% entre 2014 y 2016, pero se ha recuperado parcialmente en 2017 y 2018, lo que ha contribuido a recuperar en parte la pérdida de ingresos externos y fiscales. La caída en el precio de exportación de gas natural le significó al país una pérdida acumulada de ingresos de exportación de US$ 11 mil millones para el periodo 2015-2017, y una caída ingresos acumulada para el SPNF de más de US$ 8 mil millones para el mismo periodo, por concepto de ingresos por hidrocarburos.

Zinc y Plata

En el sector minero, el zinc y la plata constituyen los principales productos de exportación. Durante el periodo 2006-2017, las exportaciones totales de zinc alcanzaron a US$ 9.9 mil millones y las de plata US$ 8.3 mil millones.

En el caso del zinc y la plata, la situación es muy parecida a la del gas natural. La producción de estos dos minerales experimentó aumentos importantes en 2008 gracias a las significativas inversiones realizadas a principios de la década de los 2000, en tres proyectos de magnitud: San Cristóbal (zinc, plomo y plata), San Bartolomé (plata), y San Vicente (plata, zinc y cobre).

Como resultado de estas inversiones, las exportaciones de zinc aumentaron de 210.9 mil TM en 2007 a 429.4 mil TM en 2009 (103.7%). Sin embargo, a partir de 2010, el volumen exportado de este mineral se ha mantenido fluctuando en esos niveles llegando a un máximo de 482.3 mil TM en 2016. A pesar del significativo aumento en el precio este mineral observado en 2017, el volumen exportado cayó ese año en 2.1%. Los precios de exportación por otro lado han mostrado una tendencia al alza en 2017, con un incremento de casi 40% para ese año, llegando a casi US$ 3 por kilo, el mismo nivel alcanzado en 2007.

De la misma forma, debido también a las inversiones señaladas anteriormente, el volumen exportado de plata aumentó de 523 TM en 2007 a 1,326 TM en 2009 (153.5% de incremento). A partir de ese año, los volúmenes exportados de este mineral se han mantenido en esos niveles, sin mostrar incrementos significativos, registrando incluso en 2017 una caída de 13.5%. Los precios de la plata por otra parte, después del espectacular incremento registrado hasta 2012, cayeron hasta US$ 508 por kilo en 2015, y se han mantenido en esos niveles hasta la fecha.

Tanto en el caso del zinc como de la plata, y de otros minerales, independientemente de lo que ocurran con los precios internacionales, a futuro los bajos niveles de inversión y el agotamiento de los yacimientos existentes, serán los factores que limiten el crecimiento de los volúmenes y de los ingresos de exportación del sector de la minería.

El gran auge económico que disfrutó Bolivia en los últimos años, no fue solamente el resultado de los altos precios de exportación de las materias primas, sino también de las inversiones realizadas a finales de los 90 y principios de los 2000, que expandieron significativamente la capacidad exportadora de la minería e hidrocarburos. Estas inversiones llegaron al país debido a las condiciones favorables para la inversión privada, extranjera y nacional, existentes en esos años. Sin embargo, estas condiciones no fueron mantenidas en el tiempo, y el cambio en las reglas del juego, que se dieron a través de las nacionalizaciones, cambios en el sistema tributario y legal, ahuyentaron las inversiones.

Dada la importancia que tiene el sector exportador en la economía, ya que a partir del mismo se generan ingresos externos para financiar las importaciones, pago de la deuda, ingresos fiscales, etc., la falta de inversiones en años recientes van a limitar grandemente el potencial de crecimiento futuro de las exportaciones. Es muy probable que la economía sienta el efecto de la menor capacidad de producción de los sectores exportadores, ya que, aún en el caso de generarse nuevos proyectos de inversión en estos sectores, éstos tendrían un periodo de maduración de varios años.

*Investigador Senior de INESAD, lcjemio@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

En días pasados, el Presidente de Bolivia oficializó el pago del segundo aguinaldo para el año 2018. La medida deviene de la hipótesis de que frente a un entorno de crecimiento económico destacable, los trabajadores deben compartir los mayores ingresos de este desempeño; que se reflejan en los mejores retornos de las empresas.

Esta hipótesis se remonta a algo más de 150 años atrás, donde Marx dividió a los actores económicos en capitalistas, usualmente los que acaparan todas las rentas del negocio, y obreros. En su libro “El Capital” definió la plusvalía (p) como los beneficios del capitalista tras descontar todos los costos de producción: capital constante (c) derivado de los medios de producción e inversión, y capital variable (v) correspondiente al trabajo. De esta manera: p=m – c – v; donde m es el valor de la mercancía. Aún más, Marx determinó la tasa de plusvalía o explotación t=(p/v)´100; es decir que si p=100 y v=100 entonces la tasa de explotación sería del 100%. Bajo esta teoría, si p aumenta (e.g. por el supuesto resultado del crecimiento económico) entonces se deben tomar medidas para que v también aumente; caso contrario la tasa de explotación aumenta. Por este motivo el doble aguinaldo parecería ser una ¡BENDICIÓN! para los obreros.

Desde mi perspectiva, posiblemente coincidente con mucha gente, Marx fue un gran pensador para su época. Sin embargo, la ciencia económica ha avanzado de manera importante en los últimos 150 años y sería muy sesgado pensar que las relaciones obrero-capitalistas son actualmente “à la Marx”. Al respecto se pueden mencionar muchísimos aspectos, desde que estas relaciones no son lineales hasta que p puede ser una función creciente de v, pero en este artículo quiero enfocarme en algunos factores que son relevantes para el tema tratado.

En primer lugar, la división de las relaciones laborales entre obreros y capitalistas es poco aplicable al caso de Bolivia; ya que el mayor porcentaje (46,3%) de la población trabajadora es al mismo tiempo obrera y capitalista, i.e. cuenta propia, cooperativista o patrón trabajador (ver Gráfico 1). Para ellos, su ingreso laboral se confunde con su renta capitalista y no tiene sentido que se auto-paguen aguinaldo. Los trabajadores familiares y aprendices sin remuneración, que componen el 17,8%  de la población ocupada, no reciben ningún salario ya que trabajan usualmente en sus unidades productivas. Esto quiere decir que algo más de 64 de cada 100 trabajadores están totalmente al margen de cualquier normativa relativa al doble aguinaldo.

Bolivia: Trabajadores por Categoría Ocupacional y Tenencia de Aguinaldo, 2017

(Participación porcentual)

Aún más, un 19,7% de los trabajadores asalariados no reciben aguinaldo -ya sean del sector público o del privado- ya sea porque trabajan a destajo o por contrato fijo, por lo que la aplicación de la medida se reduce a apenas el 16,2% de la población ocupada.

En segundo lugar, es importante saber que todas las variables de la ecuación de Marx (p, m, c y v) son endógenas; es decir, dependen unas de otras así como de otras variables económicas. Este hecho es fundamental porque, por ejemplo, es prácticamente imposible que los capitalistas puedan incrementar m, de tal manera que p aumente manteniendo c y v constantes. Un caso muy sencillo de entender esto es considerar que m es igual a las ventas de chompas (precio por cantidad), por lo que una mayor producción de estas necesariamente implica que se requieren más trabajadores y más capital y, por lo tanto, c y v aumentan. Además, en mercados competitivos p puede incrementar en un corto plazo pero regresa a su valor anterior al aumento de la producción, dadas las fuerzas del sistema económico (los incrementos de las diferentes variables se compensan).

El problema es entonces cuando se quiere aumentar v artificialmente, como el doble aguinaldo, lo que puede resultar ser una ¡MALDICIÓN! Esto ocurre principalmente porque el capital y el trabajo están relacionados; es decir, la mayor cantidad de chompas puede estar asociada a una mayor compra de máquinas de tejer y despidos (o no contrataciones) de trabajadores bajo la amenaza del pago del doble aguinaldo. Una segunda opción del capitalista puede ser internalizar este costo laboral adicional en el mismo salario en futuras contrataciones, de tal manera que este beneficio se diluye con peores condiciones para la población ocupada y mayor desempleo, auto-empleo o precariedad laboral.

Los datos apuntan a que el doble aguinaldo se ha constituido en un privilegio para pocos y en una maldición para muchos. Un ejemplo de ello es que, pese a que la economía sigue creciendo de manera destacable de acuerdo a datos oficiales, en el año 2012, antes de esta medida, más trabajadores recibían doble aguinaldo (18,2%). Claro está cabe hacer análisis de causalidad rigurosos para comprobar esta hipótesis.

*Directora ejecutiva e investigadora Senior de INESAD, bmuriel@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

En mayo de 2015 escribí un post titulado “La Haya y la inevitable negociación de Bolivia con Chile” sobre la demanda presentada por Bolivia ante la Corte Internacional de Justicia con sede en la ciudad de La Haya para obligar a Chile a negociar un acceso soberano al mar. En dicho post planteaba que “sea cual sea el fallo de la Corte en lo que respecta a su competencia, y también sea cual sea su fallo final (suponiendo que el juicio continúa), Bolivia deberá buscar negociar en el futuro con Chile, tanto sobre el tema marítimo como también sobre otros temas pendientes y de interés común, que definitivamente no son pocos. En consecuencia, es fundamental que Bolivia analice detenidamente cuál sería la mejor estrategia de negociación con Chile (y eventualmente con Perú) en cada uno de los escenarios planteados, tomando en cuenta que las decisiones de la Corte Internacional de Justicia probablemente influirán en la opinión de la población sobre el tema en los tres países mencionados (Bolivia, Chile y Perú) y cambiarán asimismo la percepción internacional del problema.” Con la ayuda de mi colega Stefano Canelas, hicimos un gráfico resumiendo la situación a ese momento. A continuación reproduzco dicho gráfico, con las opciones que se materializaron marcadas en color rojo.

En octubre de 2018 la Corte falló que Chile no tiene la obligación de negociar con Bolivia para otorgarle un acceso soberano al mar. Para quien desee revisar con algo más de detalle lo que dictaminó la Corte y cómo rechazó todas las razones esgrimidas por Bolivia, transcribo a continuación el resumen del fallo (en inglés), texto extraído de la página web de la misma Corte:

The Court delivered its Judgment on the merits on 1 October 2018 in which it found that Chile did not undertake a legal obligation to negotiate a sovereign access to the Pacific Ocean for Bolivia. In so doing, the Court concluded that the bilateral instruments invoked by Bolivia do not establish an obligation on Chile to negotiate Bolivia’s sovereign access to the Pacific Ocean; that an obligation to negotiate Bolivia’s sovereign access to the sea cannot rest on any of Chile’s unilateral acts referred to by Bolivia; that the alleged acquiescence of Chile cannot be considered a legal basis of an obligation to negotiate Bolivia’s sovereign access to the sea; that estoppel cannot provide a legal basis for Chile’s obligation to negotiate Bolivia’s sovereign access to the sea; that there does not exist in general international law a principle that would give rise to an obligation on the basis of what could be considered a legitimate expectation and, consequently, Bolivia’s argument based on legitimate expectations cannot be sustained; that the provisions of the United Nations Charter and the Organization of American States (OAS) Charter invoked by Bolivia could not be the legal basis of an obligation to negotiate Bolivia’s sovereign access to the sea; that the Court cannot infer from the content of the OAS resolutions nor from Chile’s position with respect to their adoption that Chile has accepted an obligation to negotiate Bolivia’s sovereign access to the Pacific Ocean; that, given that its analysis shows that no obligation to negotiate Bolivia’s sovereign access to the Pacific Ocean has arisen for Chile from any of the invoked legal bases taken individually, a cumulative consideration of the various bases cannot add to the overall result.

Recordemos que la Constitución vigente señala en su Artículo 268 lo siguiente: I. El Estado boliviano declara su derecho irrenunciable e imprescriptible sobre el territorio que le dé acceso al océano Pacífico y su espacio marítimo. II. La solución efectiva al diferendo marítimo a través de medios pacíficos y el ejercicio pleno de la soberanía sobre dicho territorio constituyen objetivos permanentes e irrenunciables del Estado boliviano.

Habiendo fallado la Corte, los bolivianos estamos ante un escenario complejo en el que nuestro país deberá negociar con Chile en condiciones que, dicho de la manera menos dolorosa posible, no serán las óptimas. Como explicaba el Ex-presidente Carlos Mesa en una entrevista en el programa “El Informante” de TVN de Chile también el año 2015: “Bolivia no puede renunciar a su demanda de salida soberana al mar, pero Bolivia sabrá que las condiciones de una negociación posterior a un fallo contrario son francamente adversas, porque Chile tendrá un argumento muy de fondo […]”.

A estas alturas cabe preguntarse qué podemos aprender los bolivianos de esta experiencia negativa después de presentar nuestra demanda ante la Corte Internacional de Justicia. La lección más elemental, en realidad una perogrullada en toda regla, es que frente al relativo exitismo vivido en Bolivia antes del fallo, debemos recordar siempre que si vas ante una Corte puedes obtener un fallo favorable o uno adverso.

La lección menos obvia, y que supongo ocupará a historiadores en el futuro, gira en torno a si, antes de tomar la decisión de ir ante la Corte, meditamos lo suficiente sobre nuestra relación con los abogados internacionalistas que nos asesoraron y sobre sus consejos a la hora de presentar la demanda ante la Corte Internacional de Justicia para obligar a Chile a negociar un acceso soberano al mar. Dado que no estoy en condiciones de analizar jurídicamente las razones planteadas por Bolivia ni por Chile, ni la forma en las que las valoró la Corte, deseo reflexionar desde una perspectiva más general sobre el tema de los conflictos de intereses en una relación de principal y agente, y en particular sobre el rol de la asimetría de la información aplicados al caso que nos ocupa.

La teoría de la agencia se enfoca en los intereses de los actores y en el conflicto que puede dificultar la cooperación entre ellos. Los actores son denominados el principal y el agente. El principal contrata al agente para realizar una tarea por cuenta del principal, delegándole una parte de su autoridad para realizarla. En muchos casos se da la situación de que hay asimetría de información entre ambos. Esto quiere decir, por ejemplo, que el agente tiene información que el principal no posee, o que el agente sabe más que el principal en lo que concierne a la profesión que desempeña y al ámbito en el que se desenvuelve, lo que puede derivar en situaciones descritas en la literatura como riesgo moral o selección adversa.

Antes de plantear algunas preguntas para todos los bolivianos, deseo referirme a un ejemplo sencillo que permite centrar las ideas. Imaginemos por un momento a un adulto (el principal) que, por una situación particular, tiene de pronto a su cargo a una menor de edad, que desgraciadamente tiene dificultades severas para caminar. El adulto desea genuinamente ayudar a la menor y, como no sabe mucho sobre el tema, decide consultar con un médico especializado en problemas de este tipo (el agente). El especialista, después de realizar varios exámenes, sugiere la realización de una intervención quirúrgica. El adulto no tiene el conocimiento ni la experiencia para revisar los exámenes y poder opinar si el especialista parece estar en lo cierto. Además, el adulto entiende que hay elementos que, en el caso de que se realice la intervención, hacen que el resultado final no dependa únicamente de la habilidad o del esfuerzo del especialista.

¿Qué debería preguntarse el adulto para poder tomar una decisión? Parece razonable plantearse al menos lo siguiente:

i) ¿La intervención sugerida es un procedimiento estándar o se trata de algo novedoso y poco conocido?

ii) ¿Qué se puede esperar en el caso de que la intervención sea exitosa, y qué se puede esperar en el caso de que no lo sea?

iii) ¿Cuál es la probabilidad de que la intervención sea exitosa (y por ende cuál es la probabilidad de que no lo sea)?

iv) ¿Cuáles son las alternativas a la intervención que se está considerando?

v) ¿El especialista podría tener objetivos que lo lleven a plantear la intervención que no estén necesariamente maximizando el bienestar de la paciente, por ejemplo, que el especialista vaya a recibir honorarios en el caso de realizar la intervención, de manera independiente del resultado; o que, si se trata de algo novedoso para la ciencia, el especialista reciba fama y honores en el caso de que la intervención sea exitosa, mientras que si la intervención es un fracaso, tenga poco que perder?

Parte de estas dudas se pueden tratar de disipar consultando con otros especialistas para conocer sus opiniones sobre el caso, lo que se conoce como la segunda (o tercera) opinión. Además, en muchos países también está prevista, antes de la intervención, la firma de un consentimiento informado, procedimiento mediante el cual se garantiza que el sujeto (o su tutor) ha expresado voluntariamente su intención de ser sometido a la intervención, después de haber comprendido la información que se le ha dado, entre otras cosas, acerca de los beneficios, las molestias, los posibles riesgos y las alternativas, sus derechos y responsabilidades.

Dejando de lado el ejemplo anterior que sirve de analogía para el tema de la demanda planteada ante la Corte, considero que está claro que en una demanda internacional el resultado final no depende únicamente de la habilidad o del esfuerzo del equipo de abogados internacionales, pero en el caso de la demanda que presentó Bolivia ante la Corte, parece sensato preguntarnos si se consultó una segunda (y una tercera opinión) antes de tomar la decisión de plantear la demanda, y también cómo  los responsables (es decir el principal) consideraron y valoraron todos los elementos relevantes, incluidos los potenciales conflictos de intereses, a la hora de decidir seguir el consejo del equipo de abogados internacionales (el agente) de plantear la demanda ante la Corte Internacional de Justicia para obligar a Chile a negociar un acceso soberano al mar:

i) ¿se trataba de un procedimiento estándar o se trataba de algo novedoso y poco conocido?

ii) ¿qué esperaban en el caso de que la demanda fuese exitosa y qué esperaban en el caso de que no lo fuese?

iii) ¿cuál era su estimación de la probabilidad de que la demanda fuese exitosa (y por ende de la probabilidad de que no lo fuese)?

iv) ¿cuáles eran las alternativas a la demanda que fueron consideradas?

v) ¿el equipo de abogados internacionales podría tener objetivos que lo lleve a sugerir plantear la demanda que no estén necesariamente maximizando los intereses del país, por ejemplo que vaya a recibir honorarios en el caso de realizar la demanda de manera independiente del resultado; o que, si se trataba de algo novedoso para las ciencias jurídicas, espere recibir fama y honores académicos en el caso de que la demanda sea exitosa, mientras que tenga relativamente poco que perder en el caso de que la demanda fuera un fracaso?

Debo aclarar que no estoy sugiriendo aquí ni que los médicos, en general, actúen sistemáticamente recomendando intervenciones no necesarias, ni que los abogados, en general, sugieran ir ante una Corte cuando no sea prudente hacerlo, sino únicamente estoy llamando la atención sobre la necesidad de considerar explícitamente los potenciales conflictos de intereses a la hora de tomar decisiones de este tipo.

En concreto, la relación abogado-cliente y la asimetría de información entre ambos han sido ampliamente estudiadas y se encuentran documentadas, no solamente en textos de economistas, sino también entre los estudiosos de las ciencias jurídicas. Para muestra una cita de Guzmán Halberstadt (2016):

“De esa forma el abogado se constituye en un agente clave para influir en la decisión de ir a proceso y el cliente preferentemente se dejará guiar por el consejo del profesional. Claramente se plantea aquí un escenario de agente-principal en el que uno de los actores – el “principal” que es en este caso, el litigante – depende de la acción del otro actor – el “agente” que no es otro que el abogado- a cuyas proposiciones se subordina. Y aquí se pone en evidencia una clara asimetría informativa: el abogado conoce el sistema legal y las distintas aristas y contingencias que en dicho ámbito puede tener el caso, información con la que no cuenta el cliente. La asimetría agudizada en este contexto de relación de agencia, puede dar lugar a que la decisión de litigar no esté alineada al interés del cliente sino al del abogado si se comporta en forma oportunista y empuja a su eventual patrocinado a litigar aun cuando íntimamente conoce que dicho emprendimiento es inconducente, en buena cuenta, el denominado ‘Moral Hazard’ o riesgo moral donde el abogado asume mayores riesgos (entiéndase como tal el hecho de impulsar una ‘causa perdida’ que le será igualmente remunerada) cuando los costos de dichos riesgos, vale decir, el resultado negativo (previsible para el abogado y no para el cliente) lo asume su patrocinado.”

Referencias

Documentos disponibles sobre el caso «Obligation to Negotiate Access to the Pacific Ocean (Bolivia v. Chile)» en el sitio web de la Corte de Justicia Internacional, acceso en octubre de 2018: https://www.icj-cij.org/en/case/153

Guzmán Halberstadt, C. (2016). Abogados y clientes: asimetría informativa y litigiosidad. Sapere, 1(12), 15. Acceso en octubre de 2018: http://www.derecho.usmp.edu.pe/sapere/ediciones/edicion_12/articulos/abogados_y_clientes.pdf

*Investigador Senior de INESAD, bbranisa@inesad.edu.bo. Las opiniones expresadas en los artículos del Blog Desarrollo Sobre la Mesa pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial de la Fundación INESAD.

El pasado lunes 1 de octubre, todos los bolivianos despertamos esperando el veredicto de la demanda marítima que Bolivia había interpuesto en la corte de justicia de la Haya, solicitando que de alguna manera se obligué a la República de Chile a negociar una salida soberana al mar, en base a una serie de ofertas que había hecho el vecino país en distintas ocasiones.

No soy experto en derecho internacional, ni en tratados, ni en relaciones internacionales, pero como economista quiero dar mi punto de vista sobre el veredicto de la corte, que a mi parecer no debe ser considerado como una derrota para Bolivia, a pesar de que no se logró lo que todos esperábamos.

En primer lugar, creo que de ninguna manera se debe criticar el hecho de haber acudido a la corte de la Haya, porque en ningún momento se fue a reclamar por el tratado de 1904, lo que significa que se reconoce que ese tratado está vigente y es válido, más bien lo que se fue a preguntar es si Chile tiene la obligación de negociar una salida soberana al mar y subrayo la palabra soberana, porque esa siempre fue nuestra máxima aspiración.

El resultado fue que Chile no tiene esa obligación, por lo que queda claro que el camino de llegar al mar no es con soberanía y creo que aunque no sea lo que todos deseamos, si es una buena cosa, porque ahora si se va a poder explorar otras maneras de llegar al mar, que no vayan por el lado de la soberanía. Por ejemplo, Chile ya ofreció un enclave hace unos años atrás (https://www.emol.com/noticias/internacional/2011/02/06/462842/ex-presidenta-bachelet-ofrecio-a-bolivia-enclave-sin-soberania-de-28-km-de-costa.html) que lógicamente Bolivia no podía aceptar porque la premisa era con soberanía.

En segundo lugar, el solo hecho de haber realizado un acto concreto por recuperar el mar, ya es una victoria. Hasta antes de la Haya, todo era discursos y desfiles el 23 de marzo, pero nada concreto, así que más bien toca felicitar y agradecer a las personas, muchas que trabajaron anónimamente para armar las pruebas que se presentó en la Haya. Si fueron o no suficientes es otra historia, pero lo importante es que se hizo algo y eso ya es un avance en contra del famoso lamento Boliviano.

Finalmente, me llama la atención que algunos o varios piensen que el no tener mar es la causa fundamental de nuestro subdesarrollo y esa sea una carta de negociación con Chile. El siguiente gráfico muestra el ingreso per cápita de Bolivia relativo a Chile y resulta interesante ver que en la época que más creció Bolivia que fue entre 1960 y 1977 cerramos de manera importante la brecha con Chile, de hecho en 1976 nuestro ingreso representaba el 76% del ingreso de Chile.

Gráfico 1

Ingreso per cápita relativo Bolivia-Chile

Fuente: Conference Board

Si no se hubieran cometido los errores de política económica que derivaron en la crisis de deuda de los 80s, probablemente no nos hubiéramos alejado tanto del ingreso de Chile, pero el mensaje es que en algún momento de nuestra historia acortamos la brecha de desarrollo con Chile y eso que no teníamos mar.